坚持“不禁则入、有需则让”原则

加快我市围垦工程建设步伐

市水利局  林孝悌  市围垦处  李红键

土地紧张是制约温州市经济社会发展和城市化进程的瓶颈因素，科学合理地开发我市丰富的滩涂资源，有计划地进行滩涂促淤围垦建设，是增加我市土地后备资源最有效的途径。围垦工程是事关温州长远发展的基础性、战略性工程，是温州城市发展的空间之所在，也是经济发展的希望、潜力、优势之所在，因此市委、市政府决定把实施15万亩围垦工程项目作为“一港三城”发展战略的重点基础设施来抓，并写进本届政府的工作报告。

截止2004年11月底，我市16个重点围垦工程中，已开工建设的12个工程面积达13.54万亩；完成初步设计审查审批、正在开展政策处理等基本具备开工条件的有2个工程计1.67万亩；完成工可审查审批正在进行初设的有2个工程计1.53万亩。2004年1月至11月全市共完成投资31255万元，占市政府下达任务（4亿）的78%，占市围垦领导小组年度计划（88868万元）的35%。

相比之下，围垦进度明显落后于实施计划。除政策处理复杂外，建设资金筹集困难是最大的一个制约因素，尤其是平阳、苍南二县受此困扰更为突出。到目前为止，苍南的江南、平阳的宋埠西湾二个围垦工程主体工程未能按期开工建设的唯一的制约因素就是缺乏资金。为此，市委市政府采取了最大限度开放市场，按照“不禁则入，有需则让”的原则，充分调动温州民间资本参与投资建设，确保工程建设资金的投入，这对于正处于困难时期的围垦来说，确实具有十分重要的现实指导意义。

一、坚持“不禁则入，有需则让”原则的必要性

首先，温州市围垦工程投资巨大。因为温州市滨海地区地质条件极差，软弱淤泥往往深达几十米，加上近期实施的围垦工程堤线所处位置基本属于中低滩，围堤一般可达8—10米，因此我市的围垦基础处理工艺非常复杂，代价非常高。据统计，我市沿海围垦的亩均造价达到3万元左右，洞头的围垦工程则可高达7万元，近期实施的15万亩围垦工程投资在50亿元左右。根据相关资料显示，相比于其他省市地区，我市的围垦成本明显高出一截。例如：福建长乐市的外文武围垦，其围涂规模达到1.9万亩，而建设资金只需1.4亿元，亩均成本只有七千多元，而我省的钱塘江河口地区，其亩均造价也大多在万元左右，因此对于温州来说，其围垦工程的投资是十分巨大的。

其次，是资金缺口大。为了支持各地围垦，省里有专门的围垦补助政策，去年还出台了土地优惠政策，但其1500元/亩的补助资金对于3万元/亩的造价来说可谓是杯水车薪；而对于奖励建设用地指标的政策，由于一般要在工程竣工通过验收后才能兑现，因此，对于工程建设期在4年以上的围垦工程来说，其所能发挥的作用也十分有限。我市除龙湾、乐清、瑞安外，其余县的地方财政相对困难，加上这几年各县（市、区）的重点建设工程都相对集中，因此，通过财政渠道来解决围垦建设资金的可能性是微乎其乎的，有些县甚至连30%的项目资本都无法解决。

再次是由于国家宏观经济政策的调整，导致银行银根紧缩，贷款困难。今年年初，中央为了控制固定资产的投资规模，转变经济增长方式，提高经济运营质量，采取了一系列的宏观经济调控措施。为了配合国家宏观经济的调整，各大银行等金融机构都纷纷紧缩银根，提高了贷款发放的条件，控制贷款发放额度，这对于围垦工程建设来说无疑是当头一棒，遭受了最严重的挫折。因为去年进行围垦建设情况分析的时候，由于各大银行纷纷主动上门要求贷款给围垦工程建设项目，因此围垦工程建设资金的解决是非常容易的，有的围垦工程甚至为了得到更加优惠的条件，同时与几家银行进行商谈，业主处于主动的地位。但到了今年年初，国家政策一变，情况马上出现天壤之别，一些原来答应贷款的银行在实际操作过程中非但原有的优惠条件没有，而且贷款条件和手续变得非常复杂和苛刻，通过贷款获取建设奖金的难度骤然增加，所需时间大大拖长，如苍南的江南围垦工程用了差不多一年时间仍未能落实贷款问题。

二、坚持“不禁则入，有需则让”原则的可行性

1、温州的民间资金雄厚。从近几年温州的房地产市场发展和各大银行的民间储蓄量来看，温州的民间资金是非常雄厚的，其私营经济也非常活跃。我市每次房地产楼盘一经推出就被抢购一空，许多市民买百万元以上的房产就像是在菜市场里买菜一样简单，甚至一买好几套，而屡屡被新闻媒体曝光的温州购房团的购买力更是惊人，一出手就包下整个楼盘。因此，只要当地政府利用政策加以适当的引导，我市围垦所需的几十个亿的资金是完全可以解决的。

2、围垦工程虽说是基础设施工程，但工程的直接受益范围和受益者相对固定，其外部效益并不十分突出，因此具备经营的条件，在分类上可以划归为经济类基础设施，而不属于社会类基础设施，完全可以利用工程产生的效益来吸引民间投资，比如说近期就可产生养殖、土地开发效益等。

3、围垦所形成的土地对于人多地少的温州来说，绝对蕴藏着巨大的赢利空间，只要政府出台相应的政策，在可以预见的时间内必定会有相对丰厚的投资回报率。

三、以往社会融资的经验教训

由于围垦工程涉及到有限的自然资源的开发利用，因此，照搬一般的社会融资形式来吸收民间资金建设围垦工程往往会产生诸多弊端，在我市的围垦造地过程中也有着非常深刻的教训，以下的两种情况尤为典型：

1、平阳西湾围垦工程的BOT模式。所谓BOT模式就是政府将一项基础设施工程交给民间私营业主去投资建设，建成后给予若干年的经营权，然后将该工程无偿地交还给当地政府，简单的说就是“建设——运营——移交”模式。该模式在国外曾经大量运用，其中最著名的就是1994年开通的、目前世界上投资最大的（150亿美元）竣工项目——英法海底隧道。该模式也曾在我国的交通、电力等基础设施领域取得巨大的成功，包括广东沙角的B电厂、日照电厂、山东中华电力等等。但该模式应用于我市的西湾围垦工程后，进展十分缓慢，远远落后于政府批准的建设计划，究其原因主要是投资业主过分注重眼前利益，对于近期开发条件还不够成熟的西湾围垦工程投资吸引力不大，投资力度也十分小，进而导致政策处理困难等一系列问题，阻碍了工程的顺利进展。其实对于该工程存在的更深层次问题主要是由于项目业主长期拥有了该围垦土地的开发使用权，而当时政府对于这块土地又没有进行具体规划，明确其开发功能，因此对于该县日后的宏观产业规划布置及经济发展将产生十分不利的影响。

2、乐清市的股份制围垦模式。在90年代中后期，为了加快围垦工程建设，乐清市曾出台了鼓励当地进行股份制围垦的优惠政策，在该政策引导下，当地出现了一批股份制围垦工程，但除了一个小规模的围垦工程新山川基本建成外（至今由于几个遗留问题无法解决导致无法进行工程验收），其余二个工程一个处于全面停工状态，另外一个由于初设审批后一直不能进入正式实施而将围垦开发权转让给了乐清市经济技术开发区，因此从现在来看，该模型的探索也不成功的。其失败的原因与当地股份的组成方式有很大关系。同样，即使该模式成功后也存在着围区土地利用规划，无法顺利融入当地产业和经济发展规划的深层次问题。

四、坚持“不禁则入，有需则让”原则的具体措施

基于以上的基本情况分析，我市的围垦工程建设是势必要引入社会民间资金的，但也不能以简单的方式引入，因此作者认为我市的围垦工程建设在引进民间资金的时候一定要经过充分的分析研究，按照“不禁则入，有需则让”的原则，在确保围垦“建设权和开发权”的前提下，放开“投资权和收益权”，采取各种方式、各种措施向社会进行融资，确保工程建设，相应的具体措施有：

1、提前出售围区土地使用权的形式。具体方式是将围区功能规划中的滩地较高、靠近内堤、已经初步具备开发条件的建设用地在工程开工之前预先出售该土地的若干年使用权来筹集工程建设资金。该办法已经在我市的洞头县取得了成功，该县的北岙后二期围垦工程通过提前出售围区近1000亩土地使用权的方式筹得了9000万元的资金，基本解决了该工程的建设资金，值得注意的是采取这种方式筹集资金时，一定要做好围区的综合开发规划，明确出售地块的开发功能，以免日后产生不必要的纠纷和影响当地的产业开发规划和经济发展计划等等。

2、采取TOT的模式。所谓TOT就是政府通过将已经建成运营的基础设施工程的若干年经营权出售给私营业主的方式盘活存量资产，筹集其他基础设施工程的建设资金，经营期满后再把原基础设施工程移交还给当地政府，简单地说就是“移交——运营——移交”模式，该模式不涉及新建的基础设施工程，也不涉及原基础设施的产权等，容易操作。2002年的3月28日，上海市政府就通过出售沪杭高速公路上海段50公里的30年的运营权而筹得32亿人民币的巨额资金，进一步加快了上海市城市基础设施建设的步伐。

3、采取围区内养殖塘经营权提前出售的方式，该方式就是将围垦规划区内的高标准养殖塘的若干年生产经营提前向社会出售而筹集工程建设资金。该模式也有成功的经验，例如福建省的长乐市的外文武围垦工程，就通过该方式向社会筹得了近8000万元的工程建设资金。

4、采取优先偿还，确保回报率的方式。该方式还只是个设想，还没有经过实践，具体的方法就是由政府业主与私营业主进行合作，由政府运用公权力完成项目的规划审批等前期工作，创造有利的社会环境负责工程的建设开发工作；由私营业主负责提供工程的建设资金，等工程建成进入运营阶段后产生的利润优先全部用来偿还私营业主的投资，并以不低于一定的投资回报率参与后期利益的分成，只要该回报率达到一定的水平，定能吸引民间资金投入围垦工程建设。

综合国内外民间资金进入基础设施领域的情况来看，私人投资最大的风险在于政策的不稳定性，因此上述融资措施顺利实施的关键在于政策的透明性、可预测性和建立在合理的法律框架基础上，政府与民间的合作也一定要建立在公开、公正的基础上，其合作方式及内容、双方的权利及义务一定要向社会公开，置于社会舆论及法律的双重监督之下，严防暗箱操作，给工程的建设和以后的开发带来社会不稳定因素。

五、结语

我市的围垦工程建设面临着巨大的资金压力，市委市政府及时提出了“不禁则入，有需则让”的最大限度开放投资市场的思路，对充分调动我市民间资本参与投资建设具有十分重要的现实意义，各县（市、区）政府及围垦工程项目业主应抓住机遇，结合当地实际，八仙过海，各显神通，制订出切实可行的项目融资办法，确保工程建设资金的到位，确保顺利地完成市委市政府提出的围垦造地任务，为我市“一港三城”发展战略的实施打下坚实的基础