泰顺县地处浙南山区，总面积1762平方公里，辖36个乡镇，总人口35万人，境内溪流纵横，生态环境优越，拥有丰富水资源，其中流域面积20平方公里以上的有25条，分属飞云江、交溪、沙呈港、鰲江四大水系。多年平均水资源量28.2亿m3，人均占有水量8057m3。全县水能资源理论蕴藏量为52万千瓦，可开发利用为42万千瓦。到2005年底，全县已建成小水电站137座，装机容量19.26万千瓦，占可开发量的 48.15%；目前在建的还有14座，装机1.49万千瓦。近些年来，泰顺县坚持以科学发展观为指导，积极推行“资源、经济、生态”三大补偿机制，使水电资源开发管理向协调、可持续方向发展，在科学治水、人与自然和谐发展方面走出了一条富有泰顺特色的生态水利之路，推进了泰顺经济社会全面发展。
一、 泰顺县实施“三大补偿机制”的积极探索
1、引入市场机制，推行水电资源开发权有偿转让制度，实现资源补偿。
对于水电资源补偿制度，泰顺县主要通过引入市场配置资源的手段，实施水电资源开发权有偿出让的方式来实现。水资源和土地资源同属国家所有。水力发电除占用土地外，还利用了水资源水能这种属性，水电资源开发应体现国家对资源的所用权。过去水电资源开发权可以无偿取得是有其特殊的历史背景，政府为加快和引导社会力量水电开发，以带动地方经济发展，特别是一些贫困山区更把水电看作支柱产业来发展。因此政府一般采用招商引资的形式，利用行政手段把资源开发权无偿授权市场主体开发，是“资源追逐资本”，用计划手段来配置资源。但随着上世纪90年代我省电力投资体制改革和水电上网电价机制的调整，激发了民间资本参与开发水电热情，水电开发市场形成了“资本追逐资源”的局面，利用市场手段配置水电资源成为了必然趋势，通过市场手段确定资源的价格成为可能，为资源补偿创造了条件。那几年，开发商争夺水电资源的矛盾突出，焦点基本集中在如何公平获得资源开发权上。另外，由于利用行政手段来配置资源，也容易导致腐败行为产生，群众对此反响也比较强烈。泰顺县政府加强政策调研，制定了《泰顺县水电资源开发权出让暂行办法》，旨在切实规范水电资源开发权出让行为。2004年泰顺县政府对境内水电资源开发权的出让进行试点工作，即对泰顺县境内的交溪流域中一个可装机5万千瓦的水电资源（龟湖水电站）的开发权，通过资源补偿机制的形式确定开发对象。泰顺县政府通过发布出让公告、制定出让办法、现场竞标的形式，实行了龟湖水电站开发权出让，拍得水电资源开发权出让费4800万元。目前，开发对象正在做前期建设工作。下阶段泰顺县境内甲家渡、洋溪等水电站都将采取水电资源开发权出让的形式来确定有实力的业主开发，确保工程如期投产，发挥经济效益。
2、制定政策处理标准，采用多种形式，实现经济足额补偿。
经济补偿制度主要是通过政策处理经济足额补偿来实现。水资源和土地资源虽为国家所有，但是当地居民拥有使用权。水电开发过程中若产生移民、土地征用等问题，投资人应对当地居民进行经济补偿。在计划经济时代，水电的投资主体以国家为主，水电项目有防洪、灌溉等社会效益，当时社会经济发展水平的较低，人们的市场经济意识和维护意识不强，当地居民对经济补偿的要求也比较低，有些项目甚至是无偿的。但随着市场经济体制的不断建立和初步完善，水电开发的投资主体发生了深刻的变化，群众的维权意识也大大增强,在这样的条件下，假如水电开发导致的社会成本仍由当地居民承担，导致社会边际成本和电站投资者边际成本相背离，显然无法到达社会福利最大化，并且是有失公平的。为了使这部分社会成本内部化，保护群众的利益，必须采取经济补偿措施。
泰顺县水电开发经济补偿采用多种形式：⑴投资人根据国家现行的土地征用、移民安置标准，采用一次性支付；⑵根据补偿对象意愿，将补偿金折换成水电项目的资本金，入股电站开发，每年分红；⑶投资人除一次性支付补偿金外，每年支付与被征用的土地产出作物相当的现金或实物。经济补偿制度的落实，保障了项目开发中受影响的居民利益，使他们的生活水平的得到了恢复和改善。据统计，现在水电项目开发对当地居民的经济补偿约占工程总投资的10%左右。“十五”期间，泰顺全县水电开发赔偿给老百姓的征地费8000多万元，土地出让金高达4.2亿元；林地的森林植被恢复费180万元。
3、提出生态流量标准，缓解电站开发建设对局部水环境造成的影响，实现生态补偿。
生态补偿制度主要通过设置生态流量来实现。水电开发过程中，获得的发电效益不可避免引起局部河流断流、河流径流变化的影响，这和现在的水电开发模式有关，无法根本性消除，只能通过生态补偿来最大限度降低项目开发对环境造成的局部影响。生态成本的衡量与社会经济发展水平和人类的生态环境要求有关，当人们的物质生活水平得到大幅提高时，对环境质量的要求就会提升，这是由人类需求规律决定的。水电是一种清洁、可再生能源，社会对它是持肯定态度的，但对局部的水环境造成了破坏，也会引起社会不满甚至是抵制。因此必须切实处理好水电开发和局部水环境保护的关系。
近年来，泰顺县水电行业的主管部门紧紧围绕打造生态大县的奋斗目标，采取多种措施保护环境，正确处理发展和保护的关系。一是在项目可研批复前，要求电站业主对工程进行水资源论证，对环境影响较大的都要设计相应措施予以补救恢复，如要求设置放水孔，确保下游不断流，生物种类不遭到破坏，河流方向不改变。如泰顺一电站业主由于对生态保护的意识淡薄，电站未委托有资质的设计单位进行水资源论证，大坝的下游有一三条廊桥风景区，电站大坝建成后将使下游河床断流，使桥失去原有的灵性，后主管部门责令业主委托省里权威机构进行论证，采取措施设置防水孔，保证下游不断流，做到了开发和保护并举。二是在电站项目实施阶段，要求业主严格按照批复的水土保持方案实施，做到破坏一处，恢复一处，水政执法人员定期对实施情况进行监督检查，对存在的问题予以通报，并责令整改；在水土保持验收中，对于方案实施不到位的，不予竣工验收，不予并网结算电费。三是在建成的电站水库中发展生态旅游。水电站水库作为一个人工湖，极大改善了水库周边环境，形成一道山水倒映、碧波荡漾的风景线，给人一种重返大自然的感觉。泰顺境内的飞云湖就是一个典范，每年吸引了2000多人次来观光游览，享受着水库带给人们的震撼美。四是逐步建立县级生态保护基金。每年从电站的收入上缴财政留县部份提取一定比例的资金，用于改善保护当地的生态。
二、实施“三大补偿机制”的主要成效
泰顺县为解决水电资源开发带来的群众利益保护、水生态环境保护、水电资源开发权公平取得等问题而积极探索“资源、经济、生态”三大补偿机制，并已在实际工作中取得了一定成效。
1、 通过水电资源的有偿出让，体现了国家对资源的所用权，加强了对水能资源的管理。通过市场配置资源，水电开发市场逐步走向了公正、公平、公开，使社会各成员都有机会参与水电项目的开发，减少了水电资源开发权转让过程中，投资者与村民，投资者与投资者之间的矛盾。另外还可以防止政府官员利用人为配置资源的垄断权利而导致的腐败行为，减少了“设租”、“寻租”的现象，杜绝了业主为牟取暴利私下转让国家水电资源开发权的行为。2004年泰顺县政府对境内水电资源开发权的出让进行试点工作，即对境内的交溪流域中一个可装机5万千瓦的水电资源（龟湖水电站）的开发权，通过资源补偿机制的形式确定开发对象。泰顺县政府通过发布出让公告、制定出让办法、现场竞标的形式，实行了龟湖水电站开发权出让，拍得水电资源开发权出让费4800万元。这些资源出让金主要用于政策处理补偿、水资源勘测、水电工程项目管理等。
2、通过落实经济补偿政策，保障了群众的基本经济利益，把水电资源开发与农民脱贫致富联系起来。通过政策补偿金入股的方式，为当地群众和村镇提供了一份稳定的经济收入，开发水电受到了老百姓的拥护。如泰顺县三插溪水电站，让189个经济空壳村投资入股水电站，投资1303万元，每年以15%的回报率返还，解决了困扰农村多年的“无钱办事难”问题。温洋（2×500kW）、杨寮（4×630）两座水电站是县供电局和当地政府与农民投资兴建的梯级电站，工程虽规模小投资少，且入股人数多，为了让村民都有机会参股，镇政府所辖的7个村以每人280元参股，工程所在地村以每人2000元参股，让每个人都参与电站投资，村民每年可从电站得到两次分红，大大增强了山区集体经济和农民收入，巩固了农村基层组织。电站建设，除直接经济补偿外，还可提供大量就业机会，为当地村民与下岗职工解决就业问题。如泰顺全县水电站提供近2000个就业机会，增加了农民收入，同时解决了社会就业压力。
3、通过落实生态补偿制度，减轻了水电开发给当地局部生态环境带来的不良影响，改善了当地群众生产生活用水质量。在电站设计和建设时考虑设置生态流量和修建相关的供水设施。如通过给当地村安装自来水管道，方便老百姓生活用水，改变了原始的取水方式；利用设置的放水设施，通过农村水电配套水库的控制运行，较大程度地缓解了生产生活用水紧张局面，在防洪抗旱中也发挥了重要作用。
实践证明，推行“三大补偿机制”是历史发展的趋势，是落实科学发展观的重要体现。“三大补偿机制”是一项创举，它对规范资源开发权、防止权利腐败、维护群众利益、保护生态环境起到了积极的作用。
三、需要进一步思考和探索的几个问题
1、合理界定水电站公共效益和经济效益。水电资源开发除给生态环境造成一定的负面影响外，还有清洁能源、防洪、灌溉、景观改善等正面影响，这就是水电站所具有的公共效益。按照经济规律，受益者也应对水电资源开发者进行补偿，因此要合理界定水电站公共效益和经济效益，进一步研究“绿电”产业政策、水电资源综合利用等课题。
2、如何确保河流的健康生命。我们除了要关注河流生物健康和流域生态系统健康外，还应把河流视为完整生命体来对待，通过各种措施使她长久地为人类提供更好的、稳定的服务。长期以来，人们对河流生命的一度漠视，河流的生命健康受到了严重伤害，许多河流河源衰退、河床萎缩、河道断流和水污染严重，使得依赖河流的生态系统出现紊乱甚至崩溃，制约了经济社会的可持续发展。在水电资源开发中通过实施生态补偿制度，不但降低了水电项目开发对环境造成的影响，也在一定程度改善了水环境，维护河流健康生命。我们需进一步加强这方面的研究和探索，通过科学规划，建设环境友好型电站，使水电站成为河流健康生命的保护者。
3、如何使水电开发在推进新农村建设中作出更大贡献。扎实推进新农村建设已成为当前党和政府的一项重要工作，农村水电既是农村和农业的重要基础设施，又是解决“三农”问题的重要途径。在过去的二十几年中，通过水电资源开发，改善了农村基础设施，拉动了山区经济发展，增加了地方财政收入，今后要进一步探索水电开发中壮大集体经济、增加农民收入、解决农村人口就业等方面问题，使水电开发在推进新农村建设中做出更大的贡献。 |
更新时间：2007-7-26 9:03:22 作者：泰顺县水利局 吴经民
