内容摘要：随着社会的不断发展，温州城市规模的不断扩大和公共（益）设施的不断增多，土地征(用)收越来越不可避免，征(用)收的数量也越来越多，规模也越来越大。在土地征（用）收中，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，造成了许多社会矛盾，影响到了社会的稳定。本文通过分析当前集体土地征（用）收中存在的问题、原因，提出了完善我市土地征收制度的建议和对策。
关键词：集体土地； 征收； 问题； 完善
一、工程概况
温州市西向排洪工程位于温州市瓯海、鹿城区境内，排洪河道经瓯海区郭溪镇、鹿城区黄龙街道及双屿镇，排洪大河全长5.28公里（梅屿大河全长2.16米，河宽65米，河道两岸各设30 米的绿化带。卧旗大河全长3.12公里，河宽65米，河道两岸各设20米绿化）。工程建设需土地征收面积1972亩，施工临时占地 1423亩。建成后，将全面控制三溪片152.8平方公里的洪水排放，使三溪片66.3%的洪水位经本工程排入瓯江，使温州城区的排涝标准由现状的5-10年一遇提高至30年一遇，三溪片的防洪标准由2年一遇提高到10年一遇；使排水干河地表水达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准，形成“清水走廊”，且是一个人水相亲，景色宜人的水利风景区。是解决温州城市洪涝灾害的关键，西向排洪工程是城市基础设施中不可替代的工程。
二、征（用）收土地过程中存在的主要问题
1、征地范围过宽
1）根据《中国人民共和国宪法》与《中国人民共和国土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用或征收，并给予补偿。但我国《中国人民共和国宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定。即《中国人民共和国宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使作出具体的限制，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。
2）《中国人民共和国土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。特别是我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，导致了征地权的滥用。
2、失地农民缺乏社会保障
我国《中国人民共和国宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致农民缺乏土地权力保障。《中国人民共和国土地管理法》规定，征（用）收土地的按照被征（用）收土地的原用途给予补偿。在公共利益界定不清的前提下，这实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会；据调查，温州市本级1999年—2004年中，因城市发展和各种工程建设共征地158.7万亩，其中征收农用地为128.6万亩。按人均0.3亩计算，失地农民达到42.8万人，占市区农业人口总数近一半。这一大批失地农村劳动力中，除部分自谋出路劳动力已经转移外，大部分处在长期无业或待业状态。失地农民无地种、无工作，再加上至今被征（用）收土地农民基本生活保障制度、社会保险制度尚未建立，使得失地农民生活没有保障。城乡收入差距进一步扩大，由此而产生的农村不稳定因素和各种治安问题已是当前农村最突出的社会问题。
3、征地补偿标准过低，制度不合理,缺乏监督管理
按照《中国人民共和国土地管理法》规定，对土地的补偿和对农民的安置为该块土地征用前三年平均产值的10至16倍，最高不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿以现金形式补偿的通常都在1.5万至3.5万之间，农民被征用一亩土地所得的补偿费还不及城市居民一年的收入，补偿标准过低，不利于城乡协调发展。
目前,我市征（用）收农民耕地，不论是公益性用地还是经营性用地，其补偿安置标准是统一的。按照规定，即使2003年调整后的新标准，每亩地也仅为4.8万元，扣去村集体留成的1.8万元，实际能到农民手中的每亩地仅仅只有3.0万元。也就是说，政府只需用不到五万元就可征用走一个三口之家维持生计的一亩地。这与当前我市的地产、房产价格相比是极不相称的。对于公益性用地还可以理解，而作为经营性商业出让用地，进入市场后一亩地就上升为几十万元甚至是几百万元，农民则无权分享。这种政府低价征(用)收，高价出让，实际上有侵害农民利益的倾向。因此，有必要对现行的补偿标准进行调整。在现有的补偿标准上，还要考虑到我市城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，来确定单纯的征地补偿费用之外，在增加一定数量的投资（具体可有关部门综合调研再确定），专门用于失地农民创业和发展，此项资金可由存集体经济组织统一管理使用。
集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确，缺乏可操作性，对土地补偿费的使用缺乏规范，结果乡（镇）、村层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。另外，由于制度上的问题和监督管理的不力，许多村把理应用于安置的资金（土地补偿费）和土地（安置用地）挪作他用或营私舞敞，也有的将土地补偿费用来建村办公楼，存在“分光吃光”随意挪用的问题，严重损害了失地农民的利益。
4、安置途径简单
在计划经济时期，征地补偿多以就业安置为主。但随着计划经济向市场经济的逐渐接轨，失地农民的就业机会越来越少，因此现在征地普遍采用货币安置的方式。即用地单位或征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给集体或农民；
5、征地程序不规范
根据《中国人民共和国土地管理法》之规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家对征地面对的是集体，而不是农户；农民不参与征地补偿谈判，有权去谈判补偿条件的往往只是集体，而实际上的集体常常是书记、主任几个权力人物，能不能完成征地任务，是几个权力人物能不能继续居于权力位置的条件。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征（用）收协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障就更成为问题。
6、政府诚信受到严重的影响
在现行土地征（用）收中，地方政府具有巨大的经济利益，政府与民争利的现象广泛存在；政府以低价征（用）收土地后，一经出让，增值高达数十倍，利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满情绪。搞“形象工程”，不从实际出发，滥占滥用耕地，盲目搞项目开发，极大地挫伤了农民生产性投资的积极性。有些政府官员在征地中利用权力寻租，剥夺农民的利益，进一步损害了政府的形象，同时，在有些形象工程建设中，由于补偿标准低于其他项目，也在现实中形成了纠纷。或者市政府或区政府某一级领导向征地村答应的征地条件最后都无兑现，原指标至今还在手中，历史遗留的问题至今尚未解决，使农民一次一次地受到伤害，导致农民对政府失去了诚信。
三、解决以上问题的有效途径
1、严格界定土地征用的范围
1）法律和相关政策中清晰界定公共利益用地的范围，公共利益的军事用地、国家政府机关及公益性事业研究单位用地、能源、交通用地、公共设施用地、国家重点工程用地、公益及福利事业用地、水利、环境保护用地、其它公认或法院裁定的公共利益用地。市西向排洪主体工程（河道）是符合国土资源部《划拨用地目录》项目范围，应其供地采用划拨方式，无偿无限期用地，可以采用征收方式将土地集体所有转为国家所有；经营性用途，如商业、金融业、服务业、商品住宅、市西向排洪附属工程（堆渣场、安置用地）用地符合国土资源部11号令，其供地采用出让方式，有偿有限期使用，应采用征用方式，待出让期限届满，土地所有权归还农民集体，政府再与农民集体洽谈征地补偿，尔后再依法办理出让手续。
2）在区分公益性和经营性用地基础上，如果政府只对公益性用地实行征地补偿，直接向农民征地，而将经营性用地征地放开，由土地使用者直接与农民集体洽谈，势必会对农民造成不公平。因为同样位置相邻的土地，可能分别属公益性用地和经营性用地而导致补偿价格相差巨大，农民难服气。因此无论何种用途必须坚持政府统一征地，按土地管理法规的规定征收农民集体土地是一种政府行为，必须由国家土地资源部门代表政府进行统一征地，不能由用地单位与被征地行政村私下交易。比如：温州市西向排洪工程在征收土地时，是市本级最大的项目也是要报国务院批准的项目，该工程涉及到两区（一市）13个行政村，地类复杂，历史遗留问题，补偿标准不统一，而本指挥部工作人员对土地征收又是新手，政策性难以吃透，每年征收政策时常变化，加上市本级土地主管部门负责全市的征收工作的业务指导，没有一次性告知用地单位需报批有关清单，都是靠本指挥部工作人员常到土地主管部门有关处室咨询，土地报批就像摸着石头过河的感觉。这不符合法律法规，需尽完善制度。
3）在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使，其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
2、制定科学合理的生活保障体系
现行《中国人民共和国土地管理法》尽管提高了土地年产值补偿的倍数，但远未消除低成本征地的不合理状况。补偿标准按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的，这种测算方法本身不科学。随着经济的发展，物价的上涨，农民所得的补偿费根本无法满足农民的今后生活。另外，耕地的年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。
土地既是一种资源，也是一种资产，与农民它是最基本的生产资料，也是最重要的生活保障。而大量失地农民不仅享受不到土地升值所带来的利益，失去了就业、养老、子女教育、最低生活保障为一体的土地后，不能与城里人一样获得就业机会和社会保障，还要为转变就业方式、生活方式而付出大量成本，这让不少失地农民的不满情绪和逆反心理呈现出上升趋势。因此，从被征地农民的长远生计考虑，改革现有的征地补偿标准，向农民提供长期可靠的基本生活保障，建立一套有效的征地农民基本生活制度势在必行。应由劳动和社会保障部门牵头，尽快的建立失地农民社会保障体系包括最低生活保障、养老保障、医疗保障及为失地农民提供受教育和培训的机会，要扩大被征地农民社会保障覆盖面，提高参加社会保险费率的基数，争取尽快全面建立起失地农民基本生活保障制度。首先，明确将征地多余的农业人口纳入社会保障体系。对征地后无地和少地的农民，应允许他们按照自愿的原则转为城镇居民，纳入城镇社会保障体系分享城市化成果；在农村已经建立保障体系的，应把这部分农民列为保障的重点，以解决他们生活上的后顾之忧；我市以前对被征地农民一般采取一次性补偿方式，不少被征地农民用完土地补偿金后生活得不到保障。在深入调研市区征地现状的基础上，2004年3月1日，我市实施《温州市市区被征地基本生活保障制度（试行）实施办法》温政办[2004]54号，鹿城、瓯海、龙湾三区同时确定1－2个村作为试点，龙湾区沙城镇永寿村最先完成了参保的各项手续，将正式为符合条件的164名年老农民按月发放“养老保险金” ，这实际上已经是社会保险安置的转变。其次，坚持多层次、多渠道安置，努力拓宽失地农民生存和发展空间。再次，建立健全失地农民的再就业培训机制。提高失地农民的文化素质和职业技能，以适应中劳动力市场由单纯体力型向专业型、技能型的转变，使失地农民有能力自谋出路或转向第二、第三产业，在市场中较好地站稳脚跟。
3、完善土地征(用)收补偿标准
为了切实保护农民利益，也为了建立我市完善的土地市场，征地补偿标准和安置方式，依法征用农民集体所有土地，保护用地单位、被征用土地的农材集体经济组织和农民合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》等有关法律、法规，以及《国土资源部关于（温州市征地制度改革试点方案）的复函意见》、《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》等有关政策的规定，制定《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》（简称温政令69号），基本上也是一种纯粹的经济补偿办法，未能很好的解决失地农民的贫困与再就业问题。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，现行征地补偿安置政策和加以调整和完善十分必要。虽现已采取片区综合补偿标准，区别不同地段（分三类市西向排洪工程鹿城段属一类、瓯海段属二类），给予不同补偿；区别被征用前的不同地类，给予不同补偿（常年固定菜地 0.3万元 翻9 倍等于2.7万元，二类、平原灌溉水田（包括水田改园地、鱼塘） 0.2万元9翻倍等于1.8万元地 ，旱地、山区水田、望天田、水浇地 0.15万元翻9倍等于1.35万元，山园地 0.08万元9倍0.72万元、林地 0.07万元9倍0.63万元，末利用地 0.675万元，建设用地 1.35万元）；根据不同的地类依法合理确定年产值。 |
更新时间：2007-7-26 9:21:14 作者：市西向排洪工程指挥部 叶建华
