摘要： 温州市在建重点及骨干水利工程项目多、面广、规模大、建设任务重，通过加强项目前期工作管理，落实好项目法人责任制，开展好建设监理工作，全面实行招标投标制，逐步完善水利建设质量安全管理体系、中介服务组织、规范市场，完善水利建设监管体系。本文结合笔者多年来从事水利工程建设管理工作的经验，提出破解问题与对策。
温州地处浙江东南沿海，海岸线长，沿海平均潮差4.5米，最高达7.21米，是全国高潮差区；南北雁荡又是全省暴雨中心，年均降雨量近2000毫米。温州境内水资源、水能、潮汐能和海涂资源丰富，全市水资源总量达141亿方，水能资源蕴藏量约155.9万千瓦，沿海潮间带滩涂资源约97万亩。全市有大小河道1104条，河网长度达5652.34公里；全省八大河流中有瓯江、鳌江、飞云江三条流经我市入海；沿海平原河网主要有温瑞塘河、瑞平塘河等内河水网。独特的地理位置和地形地貌影响，台风、暴雨、大潮等频繁发生，是易灾多灾地区。
水利是国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，是人民群众生命财产安全和社会安定的生命线、保障线。当前，水利事业面临着历史上前所未有的大好形势和有利的发展机遇。中央领导集体对水利工作的高度重视，全社会对水利认识进一步统一，水利形势越来越好，水利地位越来越高。与此同时在建和建成的水利工程越来越多、面越来越广，水利管理越来越难，水利责任越来越重。近年来，温州水利事业发展迅猛，“十五”期间，全市共投入70多亿元，建成了珊溪水利枢纽工程，市区百年一遇防洪堤一、二期和总里程达330公里的沿海沿江标准堤塘，大力推进 “千库保安工程”、“千万农民饮用水工程”、“万里清水河道工程”、“千万亩十亿方节水灌溉工程”等水利基础设施建设，全面启动大规模的海涂围垦。可以说，“十五”时期是温州水利建设投入最大、发展最快、成效最明显的一个时期。
“十一五”期间，温州市坚持以防汛减灾保安全为中心，积极推进“515”防洪工程，既用五年的时间，投入100亿资金，完成50项防洪保安工程，围垦工程、“千库保安工程”、“千万农民饮用水工程”等水利工程建设，全力以赴推进重大水利基础设施建设，在建重点及骨干水利工程项目多、面广、规模大、建设任务繁重，如何搞好水利基础设施建设项目管理,确保工程质量安全,促进我市经济发展是摆在我们每个水利人面前的一个重大课题。
1. 项目管理工作体会
1.1加强项目前期工作管理，是搞好建管工作的基础
水利工程不同于其他的建设工程，时效性强，一些工程的流域综合利用规划、防洪规划、水土保持、生态环境保护措施等不能满足实际需要，同时，工程还存在边设计、边审批、边施工等“三边”现象，给工程管理带来被动。项目往往设计深度不够、设计质量差、隐患较多 、忽视方案比较等，造成建设过程中设计方案变动频繁和概算超支。一些项目业主由于自身经济利益驱动，往往忽视项目各环节的审批工作，或者经审批后的项目不按审批的范围和标准进行建设。
我市在水利工程建设前期工作中严格执行水利工程建设程序。从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备等前期准备阶段开始加强监管。项目建议书根据国民经济和社会发展长远规划、流域综合规划、区域综合规划、专业规划，按照国家产业政策和国家有关投资建设方针进行编制；可行性研究对项目进行方案比较，在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证；初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要而准确的设计资料，对设计对象进行通盘研究，阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，规定项目的各项基本技术参数，编制项目的总概算。初步设计任务择优选择有项目相应资格的设计单位承担。
开工管理是基本建设程序的重要环节，是加强建设管理工作的有效手段。做好开工管理工作，对于严格执行基本建设程序，切实保证工程质量、安全，依法规范有序地开展工程建设具有重要的作用。我们对水利工程建设项目开工建设审批必须具备以下七个条件方能发开工批复：
1）项目法人（或项目建设责任主体）已经设立，项目组织管理机构和规章制度健全，项目法定代表人和管理机构成员已经到位；
2）初步设计已经批准，项目法人与项目设计单位已签订供图协议，且施工详图设计可以满足主体工程三个月施工需要；
3）建设资金筹措方案已经确定，工程已列入国家或地方水利建设投资年度计划，年度建设资金已落实；
4）质量与安全监督单位已经确定并已办理质量、安全监督手续；
5）主体工程的施工、监理单位已经确定，施工、监理合同已经签订，能够满足主体工程开工需要；
6）施工准备和征地移民等工作能够满足主体工程开工需要；
7）建设需要的主要设备和材料已落实来源，能够满足主体工程施工需要。
1.2 落实好项目法人责任制，是搞好建管工作的根本
项目法人责任制是水利建设管理体制改革的关键和核心内容之一。近些年水利建设管理体制改革不断深入，以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制四项制度为主要内容的水利建设管理机制正在逐步健全完善。
1995年开始，水利行业开始全面推行建设项目法人责任制。水利部相继颁布了《水利工程建设项目管理规定》（试行）、《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，明确规定新开工的生产经营性水利项目原则上都要实行项目法人责任制；有偿服务性和社会公益性（准公益性和公益性）水利项目应积极创造条件，实行项目法人责任制。
就目前从温州水利工程建设市场上来看，虽然不论工程大小、是经营性工程还是公益性工程，都实行项目法人责任制，但实际上却很不规范，如大部分水利工程由水行政主管部门或当地政府有关人员直接组建项目法人，任命水行政主管部门或当地政府负责人为法人代表，集建管和监管于一身，不符合1992年国家计委颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》文件中 “国家公务人员不得兼任项目法人的领导职务” 的规定。项目工程的盈亏由政府财政负责，与法人代表或其他人员无关，造成责任不明确、责权不统一。一些地方承建的公益性中小型水利工程项目建设管理人员的组成和任职条件难以满足规定要求，而且部门水利技术力量相对薄弱却又承担着任务繁重的水利项目建设管理工作，其组建的项目法人往往不能专职，不符合水利部《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（水建管〔2001〕74号）“法人代表应为专职人员”有关规定，使项目法人责任制很难落实到位。近年来我市检查发现一些在建水利工程项目法人没有专职人员和专业技术人员，其领导和成员均为兼职人员，工作精力和时间投入有限。如温州某百年一遇的城市防洪堤工程，项目建设管理人员的组成中无专业技术人员，其他一些水利工程项目也存在建设管理专职人员偏少的现象。
笔者认为，落实好项目法人制,应作好以下七个方面工作：
1）建设项目要实行项目法人责任制，应以基本建设立项、初步设计批准的项目为单位实行项目管理；并按照政企（政事）分开的原则组建项目法人机构。
2）要严格项目法人资质审查,在建设项目的项目建议书阶段就应明确项目法人,没有按规定要求组建项目法人的不进行项目的各项审批工作。
3）公益性为主的项目，负责征地移民等外部协调的领导（指挥）机构和负责工程建设的项目法人机构应有明确的职责分工，并责任到位。项目法人机构应对项目建设的前期工作、施工准备、建设实施、竣工验收、运行管理等各阶段，按照上级主管部门的要求实施管理。
4）项目法定代表人必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的政治、业务素质和组织能力，项目法人内设机构和人员结构、素质能满足项目管理和技术管理的要求；主要负责人和管理人员、技术骨干应在项目建设的现场进行管理。
5）实行项目法人责任制应当按照有关规定和项目管理的要求，实行招标投标制和建设监理制，对项目进行规范化的管理。
6）由两个以上单位组建的建设单位，应明确其中一个单位为项目责任方并明确项目法定代表人。
7）抓紧培育水利项目建设管理人才和市场，积极培育一批专业性的项目建设管理公司（项目代建机构），通过委托或招标方式承担工程项目的建设管理工作，对工程建设的全过程负责任。
1．3 开展好建设监理工作，是搞好建管工作的重要手段
建设监理的目的是提高工程建设项目管理的科学性与公开性,强调市场之间的合同关系及监督、制约与协调的机能,以提高工程建设管理水平和投资效益。通过监理的有效工作,从而保证投资方投资效益的发挥,同时也通过监理的监督,来保证承包商的利益不受损害,维护合同的严肃性。我市的水利建设监理从业人员素质参差不齐，监理行为不规范，许多走上监理岗位的人员不能实施对工程项目的有效管理，要积极加强对监理人员的职业道德建设和素质再教育，防止他们在权力和利益之间进行交易，损害工程建设，监理人员不但要有精湛的专业技术，还要能正确行使权力，保证工程建设项目的正常运行。
我市水利监理市场上，本地仅一家丙级监理企业，水利市场上基本上是外地监理企业，如何加强对监理公司的监管，摆在了我们的面前。为切实加强对进入我市行政区域范围内从事水利工程建设的水利监理企业的安全生产工作及经营活动的监管，维护我市水利建设市场的正常秩序，切实减少安全生产事故，确保水利建设工程质量和施工安全，根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《浙江省建筑业管理条例》及省水利厅的有关规定，结合当前全市水利建设市场实际，制定了《水利监理企业进温安全生产管理登记备案暂行办法》，本办法的制订对进温水利监理企业进入我市开展业务前，必须先办理安全生产管理登记备案手续，并取得备案登记证且在温州水利网（http//www.wzsl.gov.cn）公示后，方可进入我市开展水利建设经营活动，参与我市水利工程建设招投标活动，承接水利工程监理业务。
1．4 全面实行招标投标制，是搞好建管工作的重要条件
经过几年的努力,我市水利水电工程招标投标工作已经逐步走上了规范化、科学化的轨道。2003年4月，我们于与市监察局联合下发《关于加强水利工程建设项目招投标监督管理的意见》，将招标监管和行政监察从制度上予以强化。根据我市水利工程建设市场的实际情况，结合有关文件2003年11份又出台了《关于我市水利工程建设项目招标投标监督管理工作的有关意见》对规范我市水利工程招投标活动监督管理的有关具体问题明确,把全市具有一定规模的工程项目集中到市场内进行交易,从而进一步规范了招标投标行为,加大了监督管理的力度,保证了招标投标工作质量。但我市仍有一些工程招标结果未尽人意，一些挂靠或业绩差的施工单位中标，给施工管理带来不少麻烦。表现在以下方面：
1）招标投标代理机构人员素质低下，甚至存在招标投标代理机构内部人员既未招标单位编制标底，又为投标单位编制标函，相互串通，造成招标活动不公正。
2）有的投标单位为提高中标率，相互串通投标，抬高中标价，造成不正当竞争，扰乱建筑市场，造成施工力量强、管理水平高的投标单位不能中标。
3）对投标资格审查不严，未能及时发现有挂靠行为的或资质业绩差的投标单位参与投标。
4）招投标活动不够规范，行政监督缺乏有效手段，监督力度不够。在招标投标过程中，标底的确定随意性大，部分标底偏低，致使中标单位在建设过程中不执行工程强制性技术标准，存在偷工减料或机械设备人员投入严重不足、施工管理不到位等问题，造成工程质量和施工安全难以保证、投资增加、工期延长等问题。
笔者认为，今后招标投标工作要继续做好以下三方面工作:一是尽量采取公开招标,严格限制邀请招标,保证优秀的施工企业中标。目前一些招标单位为保护地方的施工企业,排斥所辖地外的优秀施工企业,而多采取邀请招标,搞“暗箱操作”,严重破坏了招标工作“三公性”。因而采取公开招标是解决此问题的有效方法。二是加强标底编制和评标专家的保密性。在前一段的招标工作中曾出现过标底泄露和评标专家泄露等不正常现象,给招标工作造成了不良影响,为此,要进一步采取措施和大力度做好保密工作,同时,对违法违纪人员要进行查处,并给予响应的纪律处分,以至追究刑事责任。三是进一步完善招标程序,制定先进的评标办法。要积极吸取外行业和外地的先进经验,改进我市现有的招标程序和评标办法,使其更加合理和科学。 |
更新时间：2008-6-13 16:18:04 作者：温州市水利局 李波 金建川
