瑞安市水利局　　林祝兴　林树锋

摘  要  瑞安市城乡洪涝灾害的易发性、广泛性和危害性，决定了解决洪涝灾害问题的复杂性和艰巨性，目前瑞安市城乡防洪体系尚不健全，抵御洪涝灾害的能力还比较薄弱，提高抵御洪涝灾害的能力任重道远。在抗御台风洪涝灾害的过程中，必须以科学发展观为指导，坚持以人为本，以防为主，重视“人给水以出路，水给人以生路”的治水新理念，重视工程措施与非工程措施，促进人和自然的和谐共处。

关键词  洪涝灾害  防洪体系建设  对策措施
   
    特殊的地理条件和气候特征决定了瑞安市是一个台风时常侵扰、洪涝灾害频繁发生的地方。台风洪涝灾害，不仅对人民的生命财产安全构成严重威胁，而且对经济社会发展造成强烈的冲击和破坏，导致城乡供水、供电、通信中断，江河洪水泛滥，潮水倒灌，水库出险，城乡道路与农田淹没，房屋倒塌，大量人员被洪水围困，甚至使整个社会陷入瘫痪……应对频频发生的洪涝灾害，减少灾害损失，是瑞安市实现更高水平小康社会目标必须面对和解决的问题。
    一、洪涝灾害是瑞安市从古至今必须面对的最严重的自然灾害之一
    瑞安市从古至今，自然灾害频繁。这些灾害包括暴雨、洪水、潮汛、旱灾、台风、冰雹、地质灾害等，在所有的自然灾害中，影响最广、危害最严重的灾害是洪灾。与其他自然灾害相比，洪灾具有以下几方面的特点：
    一是重现期短，发生频率高。建国前从有历史记载起，几乎年年有灾，甚至一年几灾。建国后，1949～2007年的58年间，瑞安市因台风暴雨引发的各类洪涝灾害有43次，出现频率为74％。
    二是淹没时间长，影响范围广。如受90年12号台风影响，飞云江上游普降大暴雨，峃口站洪峰流量11500立米/秒，平阳坑、高楼一带洪水位高出地面3-5米，下游由于河道曲折，流水不畅，加上海潮顶托，沿岸农田淹没历时长，淹没时间一般为24-72小时，少数长达96小时。
    三是危害大，后果严重。历史上，《瑞安县志》记载死亡数千人的灾害就有许多次，人民深受其害。建国后，特别是1994年8月21日，17号台风在梅头登陆，“风、暴、潮”三碰头，损失惨重。瑞安全境暴雨如注，东部平原一片汪洋，水深1-3米。飞云江潮水倒灌入市，从南门至长春路一带淹没水深1-2米。在这次洪灾中，全市死亡360人，经济损失达45.9亿元，成为建国后瑞安遭受的最重大一次自然灾害。
    近年来，由于受全球气候变暖的影响，厄尔尼诺和拉尼娜现象交替发生，台风、洪涝、海啸、干旱等极端气候发生更加频繁，1999年“9.4”洪灾，2002年16号台风“森拉克”、2005年的5号台风“海棠”、2006年8号台风“桑美”，2007年的13号台风“韦帕”、16号台风“罗莎”，均对瑞安市造成了严重影响。随着社会经济的快速发展，物质财富的不断积累，遭遇洪灾时所受的损失也会不断增大。加快瑞安市城乡防洪建设步伐，影响深远，事关重大。
    二、目前瑞安市抵御洪灾的能力还相当薄弱，提高城乡防洪能力任重道远
    建国以来，瑞安市在防洪排涝方面建成了一大批骨干水利工程，以珊溪水利枢纽工程和沿海近40公里的标准堤塘及滨江大道一、二期城市防洪堤及肖宅水闸的建成为标志，全市的防洪形势出现了根本性好转；全市129座山塘水库与沿海沿江102座防洪排涝水闸和内河103座控制闸的综合运用，使全市城乡构成了蓄、泄、排一体，上下游协调运用的综合防洪排涝体系；完成对全市26座小（二）型以上水库中的7座水库的除险加固，对全市13条重要小流域中的8条小流域的险要地段进行综合治理、并建成40余公里山区防洪堤，实施百里清水河道工程、并完成258公里的平原河道整治任务等，进一步提高了城乡防洪抗灾能力。目前在建的重点工程还有滨江大道三期防洪堤工程、下埠水闸迁建工程、飞云江南岸城市防洪堤工程等。但是，还必须清醒地看到，目前瑞安市总体的防洪抗灾体系尚不健全，现状防洪设施与经济社会发展仍然不相适应。其主要存在的问题有：
    一是城市防洪堤还未闭合。城区是瑞安市的政治、经济、文化的中心，在瑞安市的国民经济和社会发展中起着主导的作用，但是瑞安市中心城区的防洪堤尚未闭合，防洪能力尚不足10年一遇，主要留有三个缺口：滨江三期1945米防洪堤于2003年底举行开工典礼，至今才完成一标段436米的桩基；下埠水闸开工后进展顺利，但目前尚处于基础施工阶段；上埠水闸工程2006年5月已完成施工招标，因政策处理问题至今未开工。
    二是飞云江沿岸乡镇防洪能力低。从潘岱至高楼，两岸近70公里的江堤大部分是断断续续的土堤，防洪标准不足5年一遇；部分江段滩林密布，成为行洪障碍；凹岸受水流冲刷，崩塌严重。2005年5号台风期间，龙湖、高楼、平阳坑、马屿、顺泰、梅屿、荆谷、仙降、陶山等乡镇沿江一带受淹，新56省道平阳坑段淹没水深达2米。
    三是平原河网排涝不畅。温瑞塘河莘塍段河床狭窄，属阻水河段；中塘河多处阻塞，肖宅老水闸已成行洪瓶颈；东新公路以东河网已超过20年未进行大规模疏浚，淤积严重。马屿、仙降天井垟涝区地势低洼，泥沙沉积，河闸不配套。2005年5号台风期间，温瑞塘河超过警戒水位近1米，塘下、汀田、莘塍、上望等乡镇（街道）受淹达60小时。天井垟片的增光垟、下涂等村受淹达72小时。今年13号、16号台风期间，温瑞塘河超过警戒水位0.6米，塘下镇中心片受淹严重，经济损失达3.8亿。
    四是金潮港和高楼溪治理滞后，洪灾频发。金潮港集雨面积大，行洪断面小，下游基本无堤防，至今未正式开展治理，仅2002年以来已发生5次洪灾。2005年5号台风与今年13号、16号台风期间，金潮港洪水暴涨，瑞枫公路被淹，陶山、潮基、鹿木等乡镇大部分受淹，局部淹没水深超过2米，一些人员被洪水围困，险象环生。高楼溪也因堤防标准低，经常决口，洪灾频发。
    五是江北片沿江水闸管理体制不顺，影响防洪调度。瑞安市温瑞塘河水系、瑞平塘河水系的沿海沿江水闸由水系管理机构统一管理，管理较规范；而江北片沿江水闸一直由乡镇或村负责管理，管理水平低下，难以进行统一调度。2005年5号台风期间陶山镇沙洲水闸延误了开启时间，碧山镇桐田水闸有1孔不能开启，2005年19号台风期间荆梅水闸两孔均不能开启，加重了灾情。
    六是重要基础设施未按防洪标准建设。2005年5号台风期间，新56省道平阳坑、高楼段路面过水，交通中断20多小时（同年13号台风路面受淹时间更长），公路护坡被冲坏；飞云变电所毁坏，陶山变电所受淹，全市大面积停电；市自来水公司吴界山水源泵站因受淹而停止提水达22小时。
    七是河道违章建筑影响行洪安全。随着瑞安市城市化进程的加快，与河争地的矛盾日趋突出。违法设障、乱占河道，破坏防洪工程的现象日益严重，向河道内大量倾倒垃圾的违法现象随处可见，既影响防洪抢险，又影响城乡环境。加之水土流失严重，河床逐步淤高，使河道行洪能力减弱，对行洪安全构成极大危害。
    造成以上这些情况的原因是多方面的，有先天的因素，也有后天的原因。先天因素主要指瑞安市的自然条件，瑞安市地处东南沿海，属典型的季风区和高潮差区，飞云江横穿瑞安市境内，西部山区溪流源短流急，易发山洪。沿海平原地势平坦，河道密布，受上游山洪影响和下游高潮位顶托，易引发涝灾。盛夏时节台风频繁光顾，给瑞安市带来了最主要的防洪压力。后天因素主要指投入不足与认识不到位，由于洪涝灾害发生的不确定性，加上防洪工程属纯公益性项目，建设资金投入在短时期内难以有直接的收益，因此防洪工程建设资金的投入还十分有限，与交通、电力、市政等基础设施建设的投入根本没法相比。同时，由于人们的防洪意识薄弱，与水争地，侵占河道，缩窄了行洪断面，这也直接影响了瑞安市城乡整体防洪能力的提高。
    三、采取综合措施，减少洪涝灾害损失，促进人和自然和谐共处
    防洪工程建设滞后，防洪能力薄弱，经济社会发展的成果就会得不到有效保障。因此，必须下大决心、花大力气，扎实构建瑞安市城乡防洪体系，从根本上提高瑞安市防洪抗灾的能力。现就加强城乡防洪体系建设提出如下建议：
    （一）城乡防洪体系建设的指导思想
    以防洪减灾保安全为中心，牢固树立“人给水以出路，水给人以生路，人水和谐”的治水理念，坚持标本兼治综合治理的工作方针，全面规划，统筹兼顾，既要把洪水作为灾害来防治，又要把洪水作为资源来利用；既要抓飞云江的治理，又要重视平原河网和山区小流域的整治；既要下大力气抓骨干工程建设，又要抓配套工程建设；既要采取工程措施，又要重视非工程措施；既要重视工程建设，又要重视对工程的保护与运行管理。
    （二）城乡防洪体系建设的战略目标
    认真贯彻落实中共瑞安市委、市政府《关于进一步加强水利工作和防洪能力建设的意见》（瑞委发〔2006〕62号文件）精神，加大财政投入力度，进一步提高飞云江及其主要支流和重要城镇的洪水防御能力，全力保障城乡人民生命财产安全，最大程度地减少洪涝灾害损失。“十一五”期间的战略目标是：完成一批控制性骨干工程，城市防洪标准达到50年一遇，重要集镇与沿江乡镇的防洪能力有较大提高。
    （三）城乡防洪体系建设的主要任务
    1、加快城市防洪工程建设步伐。一是加快下埠水闸工程的施工进度，确保按时竣工投运；二是尽快完成上埠水闸工程的政策处理，及早开工建设上埠水闸工程；三是尽快调整方案，想方设法全面开工建设滨江三期防洪堤工程，尽早实现城市中心区防洪堤闭合；四是全力以赴，按时完成南岸城市防洪堤工程建设，提高南中心区防洪能力。
    2、全面开展飞云江综合治理。一是因地制宜，全面加高加固马屿至飞云两岸总计约60公里的沿江土堤，有条件的地段做成标准堤，达到10～20年一遇的防洪标准。二是立即启动飞云江高楼段防洪工程建设，建成9公里标准江堤，实施河道疏浚，切实提高该段56省道及所在乡镇的防洪能力。三是启动飞云江仙降、云周等处险段护岸工程建设，有关部门要尽快予以办理立项手续，争取早日实施。
    3、进一步加大平原河道整治力度。一是尽快开展对中塘河及其周边河道的全面疏浚，清除淤泥，疏通拓宽河道，拆除老肖宅水闸。二是尽快对温瑞塘河莘塍段等主要阻水河段进行拓宽整治，提高河道蓄洪排涝能力。三是继续搞好天井垟涝区的综合治理。新的《天井垟综合治理规划》已经编制完成，应及时重新组建指挥机构，近两年着重搞好天井垟骨干河道的拓宽和疏浚。
    4、尽快启动金潮港、高楼溪治理。必须按照上蓄、中疏、下排的治理原则，尽快着手编制金潮港流域水利综合规划。按照轻重缓急，开展治理工作。高楼溪下游治理，应作为小流域治理的重点，建设防洪堤，疏浚河道，以尽快提高防洪能力。
    5、加强江北灌区排涝灌溉工程的统一管理。应参照温瑞水系灌区、瑞平水系灌区的水闸管理模式，将陶山、桐浦、碧山、潘岱、荆谷、梅屿等乡镇（街道）的排涝水闸和骨干泵站纳入灌区管理机构统一管理，彻底改变管理体制不顺、管理水平低下的局面，提高灌区的防洪灌溉调度能力。
    6、重要基础设施必须严格按防洪标准进行建设。交通、电力、通信、供水、旅游等基础设施的防洪问题，与人民的生活、生产密切相关，事关经济发展和社会稳定，国家已明确规定了强制性防洪标准，有关部门、单位必须严格执行。学校、医院和其他公共建设项目，也应切实注意防洪防涝问题，以确保人民生命财产安全。
    7、进一步加强水行政执法与管理力度。一要抓紧划定全市河道和水工程管理范围、保护范围及规划保留区。二要按照“占补平衡”的原则，严格控制涉河建设项目的审批。三要对严重影响河道行洪安全的建筑物、构筑物等进行及时清除，确保河道行洪安全。四要加强水土流失治理，到2010年基本完成重点区域的水土流失治理任务。
    （四）城乡防洪体系建设的保障措施
    1、进一步加大投入力度。发挥公共财政在防洪工程建设的主渠道作用。把关系瑞安市防洪安全的骨干工程建设项目摆在基础设施建设的重要位置，优先安排建设资金。市发改、财政、水利部门要密切配合，加强重大水利项目的前期工作力度，做好项目储备和申报，争取上级政府和部门对瑞安市防洪重点工程的资金投入。同时拓宽资金来源渠道，通过建设高标准的沿江堤塘、河道护岸及其景观带工程，带动沿江沿河土地升值，将土地开发所得用于防洪工程建设。