关于我市河道管理存在的问题与对策的探讨

瓯海区水利局　　严信忠　黄松海

[摘要] 本文基于对瓯海区近年河道管理工作的实践，分析在涉河违法案件总体呈上升的趋势背景下，就如何做好河道保护管理工作，探讨现行河道管理中存在的不足，提出切合本地实际、完善本地河道管理的思路和建议。

[关键词] 河道管理　问题　思路

城市的河道、水域历来是城市赖以生存的基础，蕴藏着城市丰富的历史和文化，也常是现代城市体现其独特风貌和优美景观的重要载体。近年来，随着经济的飞速发展，我市城市化水平进入快速发展阶段，在工业化、城市化快速发展过程中，城市河道的运输功能、灌溉作用逐渐消退，人们对河道的依赖性随之降低，对河道的保护意识也日趋淡化，交通路网、公用设施、地块改造等建设造成大量的河道被肢解截断蚕食填埋，污水、垃圾随意排入河道，填、塞、堵现象屡见不鲜。河道管理方面的新问题随之不断出现，河道的依法行政面临着新的挑战。河道管理就是运用法律、技术、经济、行政等管理手段，有效地控制人类在河道管理范围内的活动，对一切影响河势稳定和河道防洪、输水功能的行为实施严格的、科学的、行之有效的管理，充分发挥江河湖泊的行洪、排涝、航运、供水、发电、养殖、生态环境等综合效益的作用。加强河道管理，有效防治水害，维护城乡水生态环境，充分发挥河道综合效益，对于保障居民生活质量，促进经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。笔者根据瓯海区近年河道管理工作的实践，分析研究河道管理工作中的不足，提出切合本地实际、完善本地河道管理的思路和建议。

一、当前我市河道管理存在的主要问题

1、社会河道管理法律法规意识淡薄，涉河违法现象严重。近年来，随着经济的飞速发展，城市化水平的快速推进，城市河道的运输功能、灌溉作用逐渐消退，人们对河道的依赖性随之降低，对河道的保护意识也日趋淡化，突出表现在社会对河道的保护意识十分淡薄，对违法的严重性认识不够。认为一些涉河违法是小事，不要小题大做，甚至把这些不正常的现象看成习惯的东西。据瓯海区涉河违法案件统计资料显示，近年来涉河违法案件数量居高不下，涉河违法建设的单位量多面广，种类复杂多样，违法性质日趋严重。温州市区土地十分紧缺，但又承担大量的建设项目，在城市建设尤其是在城市开发建设中，擅自填堵河道、缩窄河道、侵占水域的现象时有发生，使原有河网水系日渐遭到破坏，城乡河网水面面积逐步缩小,河水污染成为普遍现象。从过去单一的临河民居违法建设，到工业厂房、市场、道路、桥梁、管道等在河道管理范围的违法建设，从未按照河道主管部门审批要求的临河建筑建设到未获得许可（即河道管理范围建筑、设施建设项目许可），擅自在河道管理范围进行违法占用、建设。从少量垃圾入、占河到大面积的填塞河道，从个人违法到法人违法、老人协会等群体违法，甚至出现围攻执法人员、暴力抗法，性质十分严重。三年来瓯海区仅水（河道）行政管理部门拆除涉河违法建筑物、构筑物23000m²，清障方量35000立方米，投入拆违清障经费达100余万元。但相对于实际在河道管理范围进行违法占用、建设的面积来看，仍然差距很大。

2、 涉及河道管理方面的法制与研究滞后，涉河违法案件的查处等活动缺乏具体的法律依据和运作规范，可操作性不强。我国已在2002年10月1日开始施行了新的《中华人民共和国水法》、1998年1月1日施行《中华人民共和国防洪法》，该两部涉及河道管理方面的基本法律，加上国务院制订的《河道管理条例》构成了我国河道管理方面的法律法规初步体系，为依法治河打下了立法基础。2002年10月1日开始施行的新《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第六十四条、六十五条、六十六条、六十七条及1998年1月1日施行的《中华人民共和国防洪法》第五十六条、五十七条、五十八条等条款对河道管理范围内的有关法律责任做出了规定。分别涉及拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、管道、缆线、道路、渡口等建设许可及采砂、取水许可，基本明确了违法当事人和单位的有关行政处罚以及水（河道）行政管理部门工作人员的行政和司法管辖规定。目前，我国各省级行政区均根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》的精神，编制了地方性的河道管理（保护）实施办法。1991年3月1日浙江省根据1988年7月1日开始施行的《中华人民共和国水法》制定施行了《浙江省实施〈中华人民共和国水法〉办法》，1992年制定施行了《浙江省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》。但2002年我国施行了新的《中华人民共和国水法》以后，我省还没有进行相应的修改和调整，因此浙江省也应根据新的上位法修订相关地方法规。对于温州，随着地区经济社会的发展以及现状温州河道的实际情况，现有的这些涉及河道管理法律、法规有的因制定时的历史局限性已远不能满足新的发展要求，有的不适合温州实际情况，有的规定过于笼统、原则，使得许多涉及河道管理方面的活动难以操作和实施，远不能满足依法治河的需要。主要表现在以下几个方面：（1）河道管理活动的主体及参与者的权利义务关系不明确。虽然法律规定河道的所有权属于国家，由国务院代表国家行使所有权，国务院水行政主管部门是河道的主管机关。但由于地方河道的水质、水量、水环境、水功能以及河道、航道、水污染、河岸建设分属各执法部门，出于利益驱动，在河道保护管理过程中，互相扯皮、推诿，难以形成执法合力，使河道保护管理一直处在大家都管，大家都不管的无序状态。（2）涉河违法处罚力度与违法程度不相当。在涉河法规中设定涉河违法的法律责任，其主要目的在于防止各类涉河违法现象的出现，而涉河违法现象的频繁出现，主要在于行政处罚与涉河违法的不当得利及执法成本之间不对称。如违法占用河道，按现有处罚（《中华人民共和国河道管理条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第三十条）“按照情节轻重，处一万元以下的罚款”。这在温州市区寸土寸金的现实情况下，即使按最高额予以处罚，与当事人的不当得利也相差悬殊，难以威慑当事人因利益的驱使而违法占用河道，根本达不到惩戒和警示的作用，以至形成屡罚屡犯的局面，况且对违法占用河道的建筑物、构筑物进行拆除、清障的执法成本非常高，从经济的角度算一笔帐，违法填占河道投入按200元/m²计算，水（河道）行政主管部门拆除违法建筑物、构筑物并清障经费投入就需800元/m²，执法成本难以承受 ；行政处罚的基本要意之一就是处罚力度与违法程度相当的原则。以此来看，当前法规对涉河违法的处罚力度明显不足。反过来讲，也就是相关法律法规在一定程度上反而为不合理的建设活动提供了一条低成本过关的通道。（3）对涉河违法的直接当事人的处罚不明确。现有的法规如《河道管理条例》第四十四条设定的对违法单位的有关责任人员“由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分”的规定，由于社会经济体制的变化，实际很多的涉河违法的直接当事人是私人、法人、老人协会等群体，难以寻找其“上级主管部门”，其结果是违法直接当事人往往能轻易逃脱应有的行政乃至刑事责任。（4）河道管理范围的管理责任以及划定河道管理范围的界限、规划不明确。根据《防洪法》规定，有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸之间的水域、沙洲、滩地、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。河道、湖泊的具体管理范围由有关县级以上地方人民政府划定。现状温州市区没有这方面的明确规定，致使水（河道）行政主管部门在河道管理中的审批许可没有明确河道管理范围的管理责任，在河道管理范围实施河道行政处罚时也缺乏重要依据。

3、河道管理执法软弱缺位，难以有效遏制涉河违法。主要表现在：一是法律所赋予的权力没有充分地使用，致使大量的涉河违法行为游离于我们水（河道）行政管理之外，没有得到严肃的查处，助长了涉河违法现象的滋生和漫延；二是普遍的执法行为还局限于“执法就是罚款”的观念，没有达到彻底纠正涉河违法行为的效果。这样的执法既不全面，也没有力度，也违反了河道管理执法的最终目的是为了保护河道和河道法规的贯彻实施的最终目的。三是河道管理执法不敢碰硬,与土地、规划等部门执法相比，河道管理执法的整体形象和权威尚没有树立起来。四是政府相关涉河部门配合协调不够，缺乏协同作战。出于利益驱动，在河道管理（保护）过程中，互相扯皮、推诿，难以形成执法合力，急需各部门通力合作、齐抓共管、共同采取相应的对策，才能克服各种阻力取得良好成效；五是查处涉河违法案件后从客观找原因多于从主观找原因。事实上水（河道）行政执法不仅要查处涉河违法者，还要看部门监督依法行政的情况和执法人员的行为是否合法。从表面上看，虽然受到了一些干预，但深层次的问题则是水行政执法部门和执法人员在执法中心慈手软、姑息迁就，执法力度不够所致。

二、解决我市河道管理问题的基本思路

1、要为温州市区河道管理工作确权定职，制规定矩，使河道管理工作有章可循，有法必依。地方性法规可结合地方经济社会发展状况，对河道管理（保护）条例实施过程中的各种违法行为性质的认定以及相应的处罚等加以明确的规定。因为温州市没有立法权，所以要积极争取省政府立法，根据涉及河道管理基本法律的立法精神，切合本地实际，制订具体的规章制度和实施办法，通过省人大常委会出台《温州市河道保护管理条例》。《温州市河道保护管理条例》的具体制订和实施必须从多方面予以考虑：（ 1）明确河道管理活动的主体及参与者的权利义务关系。并要把依法治河首先放在规范和约束水（河道）行政主管部门依法行政上。（2）涉河违法处罚力度与违法程度应相当，应按照当事人违法程度（数量）面积所获得利益数量，给出应予的处罚。（3）要明确对涉河违法的直接当事人的处罚，使违法直接当事人不能轻易逃脱应有的行政乃至刑事责任。（4）要明确河道管理范围的管理责任，划定河道管理范围的界限、规划，水（河道）行政主管部门在河道管理中的审批许可必须要有明确的河道管理范围的管理责任，依法划定的河道管理范围是实施河道行政处罚的重要依据之一。（5）确定违法审批涉河建设项目许可的责任追究制度。涉河建设项目许可的审批是涉河管理中的一项重要工作，也是涉河建设项目合法实施的关键，应建立违法审批的责任追究制度。要在河道保护管理立法中，明确违法审批许可的类型、责任、处罚的种类等一系列相关制度，建立从内部到外部的多种监督途径和追究行政法律责任的机制。

2、增强全社会河道保护意识和法制观念，进一步改善河道保护管理的软环境，是实施河道保护管理的基础。（一）利用多种形式和载体加大河道保护管理和涉河法律、法规的宣传。如以案说法，借助现代新闻传媒的大众效应对涉河违法案件进行暴光，对涉河违法案件的查处进行跟踪报道等，强化宣传效果。做到在执法中宣传，在宣传中执法，起到处理一个，教育一片，宣传一方的作用。（二）是突出重点对象，有的放矢地进行宣传。首先要面向领导机关和与河道管理密切相关的政府部门，提高各级领导和涉河部门对河道保护管理的认识和自觉性。其次是面向水（河道）行政主管部门的干部职工，通过国家有关法律、法规学习和专业知识的培训，提高河道保护管理的能力和水平，自觉在法律法规的范围内活动，善于用法律手段处理各项河道保护管理的活动，增强执法的主动性和有效性。再次是面向社会各界和广大群众，特别是那些与河道关系密切的沿河沿江单位、群众，增强他们的河道保护意识和法制观念，自觉遵守涉河法律、法规，敢于同涉河违法行为作斗争。

3、加强执法队伍建设，不断加大执法力度，提高执法水平。一要加强执法队伍建设，提高执法人员素质，为依法实施河道保护管理提供队伍保障，具体地讲，要有一支专业化的执法队伍，实现执法管理目标化、执法行为合法化、执法文书标准化、考核培训制度化、执法统计规范化、执法装备系列化、检查监督经常化的关系协调、组织严密、纪律严明、运行有力的河道保护管理执法队伍。加大执法人员的培训力度，不断提高执法人员的政治素质，业务素质，尤其是法律素质和敬业精神，制订鼓励执法人员参加法律学习的相关制度，不断提高执法队伍的战斗力和执法水平；二要坚决贯彻执行涉河法律、法规，不断加大执法力度。从群众最不满意、反映最强烈的热点问题入手，进一步加大沿河违章建筑的拆违工作，坚决查处非法填河、占河等违法行为，配合环保部门严肃查处污水入河违法案件，积极推进各项河道保护管理工作，要敢于碰硬、敢于得罪人、从严执法，努力树立水（河道）部门的执法权威；三要选好执法载体和执法形式，提高执法质量。①要大力提倡近年来我市水利执法的成功做法，即通过上下联动，部门协调配合形成合力，开展执法大联动，形成强大的执法声势。②坚持定日、定次开展执法巡查，从源头上遏制涉河违法案件的发生，把违法行为消灭在萌芽状态，减少办案难度，避免案件积少成多。③充分利用各级防汛指挥部的强制清障权力或《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，积极争取人民法院的支持，对拒不执行水（河道）部门处罚决定的违法当事人进行强制执行，彻底纠正涉河违法行为，以维护水（河道）部门的执法权威。

总之，涉河违法建设数量逐年上升，现象触目惊心，社会河道管理保护意识淡薄，现有的涉及河道管理方面的法律法规对涉河违法行为的认定和相应的行政处罚上存在不足，以及河道执法相对软弱等等问题，综合导致了现状涉河违法情况难以有效遏止的现象。所以加大涉河保护管理方面的法律法规的宣传，提高认识，增强全社会河道保护意识和法制观念，进一步完善涉河保护管理方面的法律、法规，加强执法队伍建设，不断加大执法力度，提高执法水平，才能改善和加强我市河道保护管理，有效遏止涉河违法行为，维护城乡河道生态环境，充分发挥河道综合效益，为保障居民生活质量，促进经济和社会的可持续发展作出应有的贡献。