提高农村水利保障　促进社会主义新农村建设

林树锋 　　瑞安市水利局

（2006年6月）

摘要：加快农村水利建设，提高农村水利保障，是促进社社会主义新农村建设的客观需要，也是统筹城乡发展，落实科学发展观，破解“三农”问题的具体实践。本文通过研讨农村水利与新农村建设的关系，阐述当前农村水利的发展状况与存在的问题，以明晰我市农村水利发展的目标任务，促进我市社会主义新农村建设。

关键词：农村水利  新农村建设 问题 对策措施

今年中央以中发1号文件下发的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》清晰地透露出，国家基础设施建设的重点已延伸进了农村，与新农村建设密切相关的饮水安全、农田水利、农村能源等基础设施建设都将得到进一步加强。党中央如此重视农村问题是我国建国以来前所未有的，说明我国农村社会经济发展已经到了一个新的重要时期。同时，今年是“十一五”规划的开局之年，如何落实好中央《意见》的精神，使水利部门在新农村建设的洪流中把握好发展方向，切实服务与推动“三农”工作，促进我市社会主义新农村建设，都将迎来了更大的机遇与挑战。

一、探讨农村水利对于社会主义新农村建设的重要意义

新农村建设总体目标要求是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这五句话二十个字，涵盖了农村经济、政治、文化和社会各个领域，是社会主义现代化建设“四位一体”总体布局在“三农”工作中的具体体现，是对新农村的全景式描绘，具体表现对农村“生产水平、生活质量、人居环境、精神文明、民主政治”等五个方面的目标与要求。而对提高生产水平、提高生活质量、改善农村人居环境三个方面，无不与水利工作息息相关、密切联系。如加强饮用水工程建设，改善农村排涝灌溉条件，整治农村水环境，提高防汛抗灾综合能力，推进农村水土保持等，正是面向农村，面向基层，服务“三农”，为促进农村经济社会持续健康发展和最终实现农业农村现代化所做出的各项具体实践。农村水利对于新农村建设具有非常重要的现实意义，主要体现在如下几个方面：

（一）农村水利是支撑农村社会经济发展的重要基础

从我市农村的基本情况来看，农业依然是农村特别是经济不发达地区尤为重要的基础产业。为促进农业与农村经济发展，最基本的一条就是依靠发展生产。而发展生产对于农村来说首先指的是发展农业生产，指的是以粮食生产为中心的农业综合生产能力的提高。因此，随着我市城市化与工业化程度的不断加深，在农村原有耕地、土地面积不断减少的情况下，为满足农村基本生活需求与促进农村经济的不断增长，一个重要的途径就是通过进一步发展农业生产和提高农业的综合能力来加以解决。然而，农业农村生产能力的提高与农村经济的发展，在一定程度上又取决于对“三农”工作的扶持力度，取决于对农村水利工作的重视程度，取决于对农田灌溉、农田排水等农村水利设施的投入多少，取决于我市整体农村水利事业的发展水平。“水利是农业的命脉”、“有收无收在于水，多收少收在于肥”，正是对水利与农业关系最切实的表述。同时，由于我市“七山二水一分田”以实情，加之农村人口众多，水资源短缺，水旱灾害频繁等，这些基本情况均赋于了农村水利对于农业生产与农村经济发展的重要意义。

（二）农村水利是农村防洪抗灾安全的重要保障

建国50多年来，瑞安人民发扬了自力更生、艰苦奋斗、团结治水、科学治水的精神，致力于水利等基础设施建设，建成小（二）型以上水库26座，山塘88座，小型水闸160余座；建成防洪堤108公里，翻水站9座，固定泵房91处，引水量2万m³以上的堰坝17处；开浚小河道245条，总长286公里；农村水电站105处，总装机38369千瓦，年发电量8340万千瓦时。一大批水利工程的建成，既提高了全市抗御水旱灾害的能力，又为农业、农村的发展奠定了坚实的基础，促进了经济社会的持续快速发展。尤其是近十几年来，我市进一步加大水利投入，建成沿海近40公里的标准海塘，滨江外滩城防工程，启动并实施“千库保安”、“百里清水河道”、“小流域综合治理”和“千万农民饮用水”等工程，有效地保护了全市人民的生命财产安全，提高了城市品位与农村生活质量，满足了社会经济发展的需求，为建设现代化新瑞安提供了强有力的安全保障。

（三）农村水利是提高农村生活质量的重要条件

人居环境的好坏影响着农村居民的生活质量。作为农村水利的重要工作内容，我市东部平原地区开展的“百里清水河道工程”、“河道水荷花清除工程”，以及山区的“小流域综合治理工程”，都明显起到了改善农村人居环境的作用。尤其是城镇供水，对提高农民生活水平和生活质量的作用体现得更具体、更实在。第一，解放和发展了生产力，推动农村脱贫致富进程。修建饮水工程，使农民从繁重的挑水、背水劳动中解放出来，集中精力投入到农业、工副业生产中，许多农民还利用饮水工程的多余水源，积极发展养殖业、种植业，搞庭院经济，拓宽了致富门路，促进了农村经济的发展；第二，减少了疾病，增进了健康。饮水工程建成后，人们饮用了优质水，改善了生活条件，肠道传染病、肝病、氟中毒病等发病率明显下降。第三，农村供水工程建成后，家庭卫生条件得以改善。群众还可以用节约的水在街道周围、房前屋后植树造林、种花种草、改善了生态环境。第四，推动了农村城镇化建设。乡镇供水是小城镇建设的重要基础设施，也是乡镇进入小康社会的一个重要标志。乡镇供水对乡镇企业的发展、农业产业结构的调整，科技、教育、文化、卫生、商业、饮食服务业的发展，对农民素质、生活质量提高以及对社会生态环境的改善发挥了重要作用。

二、我市农村水利发展状况与存在的问题

农村水利不管在过去以农为主的发展时期还是在工商业经济飞速发展的今天，均发挥出了重要作用。我市之所以能够以“七山、二水、一分田”养活持续增长的人口，农村水利功不可没。但我们也应该清醒地认识到，我市大部分农村地区，特别是经济不发达的地区，由于地处偏远，经济发展受约束因素多，生活卫生条件差，水利投入相对较少，农业生产特别是粮食生产水平弱、综合生产能力不强，突显出了我市的农村水利工作与现代化农业和农村的发展要求还不相适应，与社会主义新农村建设的要求相比，还存在着较大的差距。其主要表现为如下几个方面：

（一）农村地区防洪体系薄弱，防洪安全保障能力较低

随着沿海标准堤塘工程的建成与城防工程的实施，我市城市防洪抗灾综合能力得到了很大地提高，城区已有了较高程度的防洪安全保障。但是，目前大部分农村尤其是山区的防洪能力仍然普遍较低。一是由于我市农村地区分布着大大小小的水库山塘115座，且大部分建于上个世纪五、六十年代，虽然经过了“千库保安工程”的整治，小（二）型以上水库基本上已摆脱了病险状况，但我市尚有80余座山塘还普遍存在着库区淤积严重、启闭设备陈旧和渗漏等问题，因此水库山塘的安全问题还比较突出。二是我市农村山溪性河流众多，小流域山洪灾害频发，影响了农村工农业生产和发展，对农村经济社会持续快速发展构成了较大的危险。三是农村河网淤积严重。近年来我市加大力度实施“百里清水河道工程”，对环城河、温瑞塘河、瑞平塘河等城区主要河道进行了疏浚整治，但由于全市河网密布，线长面广，大部分农村的小河流还得不到有效整治，造成广大农村地区的小河流蓄排水能力较差，洪涝问题依然突出。

（二）农村饮蓄水条件差，饮水安全得不到有效保障

瑞安市农村人口100多万。自60年代至今我市陆续建成集中式了供水工程470多处，最近两年，市政府通过实施“万人饮用水工程”，解决了11.3万山区海岛居民的饮水困难问题。但是我市农村人口的饮水安全问题依然十分突出，目前农村饮水不安全人口尚有20.16万，占农村总人口的20.6％，其中饮水水质不达标5.1万，水量不达标人6.62万，用水方便程度不达标4.01万，水源保证率不达标人口4.43万。在我市西部山区，由于山溪性河流，源短流急，调蓄能力差，附近群众世代饮用山溪水，随溪生活，用水很难保证。北几、北龙两个海岛乡镇由于缺乏蓄水工程，储水总量不足，2003年旱季靠大陆输水生活用水才得以保障。塘下镇虽是我市经济强镇，但该镇靠引凤山水厂原水，供水成本大，水价都在每吨3.0元以上，高的每吨达4.5元，致使该镇部分居民因水价高而宁肯饮用苦咸水。加之原有的供水工程建设标准低，工程配套设施不完善，管理水平低等方面的原因，更凸显了农村的缺水问题，一定程度上制约了农村经济发展和生活质量的提高。

（三）农田灌溉条件差，农业综合生产能力较弱

我市农田灌区建设是大部分在上世纪50年代到70年代建成，由于受当时社会经济发展水平的限制和技术条件的限制，灌区的建设水平比较低，特别是田间工程，由于国家过去只投入骨干工程，田间工程全部由群众自己建设，基本上没有一个灌区全部配套，普遍存在工程不配套、建设标准低等问题，总体上抗御水旱灾害的能力不强。而现有工程经过几十年的运行，加上维修改造不及时，都不同程度地存在工程老化的问题，致使灌排能力减弱。尤其是我市的偏远山区，零零星星在山坡上分布着山坡田和旱地，大部分为引用溪水自流灌溉。每遇暴雨便洪水泛滥，冲跨溪堤与农田，无雨则溪水断流，农田干涸。由于群众的生活来源于农业收成，这直接影响了农民的收入。据统计分析，03、04年连续两年的旱情，致使我市农田因旱成灾面积达到20万亩，因灾减产粮食11000多吨，较严重威胁着我市粮食安全，影响农民增收。

（四）农村水环境堪忧，水环境整治工作亟待加强

我市“水脏”问题突出，尤其在滨海城镇，人口的过度集中和经济的迅猛发展，产生了大量的工业废水和城市污水，造成土壤退化、地表水污染、区域生态系统损害等诸多环境问题。根据近年来对平原河网的水质监测，温瑞塘河及瑞平塘河的各断面水质大都在IV、V类，部分劣于V类，水质很差。经过初步分析，影响我市农村水环境的因素主要有三：一是由于我市轻工业发达，造纸、制鞋、纺织、印染、电镀和金属制品等产业每年均会产生了大量的工业废水，由于这些工业废水大量排放且得不到有效处理，造成了严重的水污染。二是随着我市第三产业的进一步发展，城乡生活污水未经处理，直接排入水中，水源污染日趋严重。三是农业面污染严重。主要是农业化肥、高毒高残留大量使用和畜禽、粪尿直接排放所造成。虽然，近年来我市开始逐步重视水环境保护和水污染防治的问题，但目前治污的重点主要是放在城区主要河流的治理上，而大量受到污染的农村地区的河流还没有引起足够重视，加上全市污水处理工程设施不配套、污水排水口分散，造成一些经济较发达城镇的水环境已到了“有水皆污”的地步。若水环境污染的问题长期得不到有效解决，将会最终导致城乡生活环境的恶化，与建设环境友好型社会的目标和要求就会越来越远。

（五）水土流失较为严重，水保工作须进一步强化

我市现有水土流失面积284.95km²，占全市总土地面积的20.47%。由于水土流失的长期存在，所造成的危害及后果是十分严重的。一是水土流失下泄的泥沙淤积水库、河道，缩短水库使用寿命，抬高河床，降低河道行洪能力，加剧洪涝灾害，降低航运能力，通航里程缩短。二是开发项目建设及坡耕地水土流失，使平原河网河道及飞云江严重淤积，降低了河道的蓄水调洪抗旱能力，危害堤防安全。三是坡耕地土壤肥力逐年下降，土层减薄，土壤质地变粗，农作物产量不断不降。全市共有耕地面积134.30km²，普遍存在着肥力下降的问题。四是丘陵山区荒山荒坡冲沟发育，蚕食地面，开发利用价值不断下降，生态环境不断恶化。由于我市的水土保持工作起步较晚，一些单位和个人对水土流失问题认识不足，在开发建设过程中片面追求眼前利益，乱挖乱倒，乱堆乱弃，造成新的水土流失的现象时有发生。特别是一些农村机耕路、康庄工程的建设，因工程规模不大，资金紧缺，工程开挖土石方乱堆乱弃而造成的水土流失现象尤为严重。

另外，农村水利工程粗放经营，运行管理机制不完善，“重建设、轻管理”，以及农村水利缺乏政策引导等诸多问题，更制约了农村水利的快速发展。

三、原因分析

（一）农村水利资金来源单一，总体投入有限。这是造成农村水利现状的根本原因。长期以来，农村水利建设主要依靠政府拨款。投入渠道单一，政府拨款有限，水利建设资金长期短缺，造成农村水利建设严重滞后。虽然，近年来市政府加大对农村建设资金的投入力度，但由于农村水利资金整体需求量过大(每年乡镇要求补助资金上亿元甚至好几亿元，而实际财政预算资金仅3000-4000万元)，尤其是取消了“两工”后，资金供需矛盾愈发突出，在安排资金时除了较集中地投入小流域综合治理、河道整治、除险加固工程建设外，其余资金不得不分散在“小、多、散”等修修补补工程的补助上，没有集中精力进行农村骨干性水利工程建设。同时，由于农村乡镇的配套资金困难，越是需建设的地方财力越有限，越无力投入较多资金进行水利等基础设施建设，从而造成部分乡镇农村水利发展停滞不前。

（二）缺乏统筹观念，农村水利与城市水利未能做到统筹发展。主要是对农村的“水多、水少、水脏”问题重视不够。长期以来，在农村水利与城市设施等基础设施的规划建设上，缺乏统筹观念，往往偏重于对城市设施的投入与保护，而对于农村水利等基础设施投入较少或只停留在原有的水平上，以致农村“水多、水少、水脏”问题依然十分突出。在解决“水少”问题上，由于我市饮水工程大都建于几十年前，建设不规范，规模小而散，又缺乏管理，广大农村至今还存在饮水困难和饮水不安全问题，在近几年通过“农民饮用水工程”才得以逐步缓解。在解决“水多”问题上，市政府近几年虽投入大量资金开展标准海塘、城防工程与山区小流域工程建设，但由于未能及时实施重要小流域的综合治理，以致金潮港、高楼溪等重要小流域洪灾频发，不仅严重威害人民群众的生命财产安全，而且极大地制约了当地农村经济的发展。在解决“水脏”问题上，由于农村河道线长面广、污染淤积严重，加之政府投入与倾斜力度不足，农村河道的综合整治仅停留在对一些重要河流的疏浚上，达不到全面治理、统筹兼顾的目的。综合上述几点说明，我市对农村水利的投入力度、重视程度依然不够，农村水利与城市水利依然存在着“一条腿长、一条腿短”的状况。

（三）缺乏有效监管手段，有利于农村水利发展的政策措施难以落实到位。近年来，中央到地方政府均出台了一系列支农帮扶政策，尤其是2005、2006年中央连续两年下发一号文件要求进一步加强农村、农业工作，并把发展农村水利作为破解“三农”问题的一个重要内容来深化实施。取消“两工”、“一事一议”、“财政转移支付”、“资金倾斜”、“小型水利工程体制改革”等有利政策措施出台并逐渐得到贯彻。但因我市部分农村乡镇财政入不敷出，把一些有利于加快农村水利发展的政策停在口头、画在纸上，将农村各项水利经费作为收入来源，截留挪用，挤占，甚至作为日常工资与奖金发放。加之缺乏对农村水利小项目资金的有效监管，许多农村乡镇出现该上的水利工程项目不能上，重复上报项目，以及造成在建项目的质量大打折扣，严重影响到农村水利建设的顺利进行与农村水利事业的正常发展。

通过对农村水利发展现状与存在问题的原因分析，充分说明我市农村水利基础还很薄弱，问题突出，同时也说明了农村水利发展的潜力巨大。因此，把加强农村水利建设作为推进新农村建设的切入点，是当前我市进一步落实科学发展观的客观要求，是推进我市新农村建设和破解“三农”问题最现实的选择。

四、对策与措施

在推进新农村建设过程中，农村水利可以大有所为。当前要把保障农村饮水安全、发展节水灌溉、开展农村水土环境综合整治、提高农村防洪抗灾能力作为农村水利工作的重点任务，为我市新农村建设真正取得实效做出积极的贡献。

第一，加强防洪工程建设，提高农村整体防洪抗灾能力

“十一五”期间，要开展对飞云江下游综合治理，继续搞好病险水库除险加固，加强小流域整治建设，注重村庄安全建设，防止山洪、泥石流等灾害对农村的危害。一是全面开展飞云江下游综合治理。重点抓好市区至赵山渡的沿江堤防、险段护岸、河床疏浚等工程建设，建成飞云江南岸50年一遇防洪堤4.77公里。非集镇段的堤防建设要因地制宜，标准堤和土堤相结合，使沿江乡镇达到10-20一遇的防洪标准。二是继续开展水库除险工程建设。在小（二）型以上水库即将全面完成脱险任务的基础上，对蓄水在1万方以下山塘的安全问题进行排查筛选，确定重点进行除险加固，通过除险加固全面提高全市水库山塘工程的安全系数。三是大力推进小流域治理工程建设。按照“上蓄、中疏、下排”的总体要求，重点抓好金潮港流域综合治理，完成全市13条重要小流域治理任务，并辅以重要流域下游防御山洪灾害体系建设，以切实提高山区整体防洪能力，保障人民生命财产安全。

第二，突出农村饮水安全，改善农民生活条件

保障饮水安全，维护人的健康生命，是当前经济社会发展对水利工作的第一需求，是“为人民造福”的大事，因而也是建设全面小康社会的一项重要指标。胡锦涛总书记在2003年7月对农村饮水安全工作做出的批示：“无论有多大困难，都要想办法解决群众的饮水问题，绝不能让群众再喝高氟水。”这一批示，更加突出地把保障农村饮水安全问题摆在十分显要的位置。而目前我市农村尚有近21万人存在着饮水不安全的问题，不仅严重地影响着人民的生命健康，而且制约着农村经济社会健康快速发展，与全面建设小康社会的目标要求极不相称。

保障饮水安全，维护人的健康生命，是当前农村水利工作的第一任务。按照我市全面建设更高水平的小康社会的要求，“十一五”期间将继续实施“农村饮用水工程”，改善或解决200个行政村21万人口的饮水条件与困难，以彻底解决长期困扰我市广大农村地区的饮水安全问题。同时，在“十一五”期间要抓住实施解决农村饮水困难工程规划的有利时机，大力推进小型水利工程产权制度改革，促进小型水利工程良性运行，确保这些工程长期发挥社会效益。

第三，加大河道整治力度，改善农村水环境

经济发达的地区、城市郊区和其他具备条件的地区，整治农村水环境是新时期农村水利的一项重点任务。我市应结合“千百工程”、“康庄工程”，全面推进“清洁田园、清洁水源、清洁家园”建设。按照“统一规划、加大投入、明确责任、分级治理”的要求，加大农村河道综合整治力度，努力改善农村水环境。市财政要重点支持乡村河道清淤，专门设立农村河道疏浚整治财政资金专户，保证专款专用，有效解决乡镇财政配套资金到位迟、到位难的问题。同时把河道清淤与农村建设规划、植树造林、改变村容村貌结合起来，努力提高综合利用效益。还要严格控制工业“三废”排放，加强小城镇生活污水处理，巩固治理成效。

“十一五”期间，我市将继续开展“百里河道工程”建设，计划投入0.24亿元资金，整治建设农村河道94.44公里。投入资金1.13亿元，对天井洋河网和温瑞塘河莘塍阻水河段、东莘公路以东河河网进行整治。通过开展河道整治，一方面改善农田灌排条件，另一方面为恢复水生态系统，实现优美的水环境和人居环境创造条件。

第四，继续开展农田水利建设，保障农业经济发展

“民以食为天”。粮食问题始终是关系我市经济社会发展全局的重要问题。保障粮食安全和促进农民增收，最根本的是要提高农业综合生产能力，而搞好农田灌排设施建设，恢复和改善灌排保障能力，正是实现这一目标的重要基础。按照现代农业“节水、高效、增收”的要求，进行排涝泵站技术改造，配套建设田间工程，抓好灌区节水改造、雨水集蓄利用为重点的小型农田水利工程建设，积极发展节地、节水、节肥、节药、节种的节约型农业，特别是结合农业结构调整，建设与之相适应的灌排工程，更有利于促进农民增收和农村经济进一步的发展。根据我市“水利十一五”初步规划，农田水利基本建设的主要目标是：立足农业发展，以灌区节水改造、节水灌溉示范项目建设为重点，大力开展农业节水抗旱工程建设，通过财政与群众自筹相结合投入有效资金0.5亿元，加快水闸、堰坝、防洪堤等灌排防洪工程建设，新建改造三面光渠道200公里，使我市整体的灌溉有效水利用系数达到0.5以上。

第五，推进水土保持工作，保护现有水土资源

水土资源既是生态与环境的重要组成部分，也是基础性、战略性的经济资源。水土流失地区要实现经济、社会可持续协调发展，关键在于协调好人口、资源、环境之间的矛盾，在确保水土资源有效保护的前提下，使其集约、高效和合理利用，大幅度提高土地生产力，改善当地农业生产条件和生态环境。为持续推进我市水保工作，一是要在“十一五”期间，投资0.32亿元，实现治理水土流失面积81平方公里。二是要加快退耕还林，严格禁止25度以上陡坡开垦，坚决制止对植被的破坏。三是要严格落实开发建设项目编报水土保持方案制度，严格执行水土保持设施与主体工程“三同时”制度。四是要全面发展我市水土保持生态建设，以小流域为单元进行治理与生态修复。五是要加大宣传，提高广大群众、干部对水土保持意识。六是要在制定财政政策时，结合当地实际，充分发挥市场作用，扩大水土保持资金的投入渠道。

第六，强化政策帮扶引导，进一步提高对农村水利的投入

农村税费改革后，取消了“两工”，使农田水利基本建设的组织方式、投入渠道和投入机制都发生了深刻变化，同时造成了农村水利建设出现较大的投入缺口，为此，国家实施小型农田水利工程“民办公助”试点，今年将加大“民办公助”扶持力度，全面推进农村水利建设。为了加快推进我市农村水利建设，一要进一步加大对农村水利建设的支持与投入，加强监察监管，重点保障水利基础设施建设所需资金。二要积极探索新形势下开展农田水利基本建设的新机制、新办法。充分利用水土资源，努力借鉴与实践“一土多用”、“一水多用”、“以土换资”等各地先进经验与做法。三要发扬农民自力更生的好传统，用好“一事一议”筹资筹劳政策。并按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，积极鼓励社会资金投入生产经营性农村水利工程，逐步形成以政府出资为主导，受益农民投工筹资为基础，市场化投资为补充的多渠道、社会化农村水利建设投融资的新机制。