摘 要：本文就河道采砂管理的现状和存在问题进行了阐述，并就此进行了原因剖析，提出了下一步采砂管理的对策：加强法制建设，健全管理制度；科学制订规划，提供管理依据；引入市场机制，实行投标拍卖制；逐步实行计划采砂制度；强化监督管理，切实履行职责；加强监测，科学调整采砂行为；飞云江采砂的基本原则。

关键字：河道采砂  管理  现状  对策

砂石是重要的建材资源，随着经济的发展，建筑业的兴旺，对砂石的需求量也日益增加。长期以来，飞云江流域中下游各河段砂石资源的开发利用对流域内各县、市（区）经济发展做出了一定的贡献，尤其为我市重点工程建设提供了砂石资源的保证，同时给当地群众提供了一条就业致富门路。但也存在着一定的问题：采砂的无序采挖和废弃料堆放随意性较大等，致使一些河段水流受阻，影响了行洪和江岸稳定等，如何进一步加强河道采砂管理，保障行洪畅通，确保人民群众生命财产安全，本文提出了一些肤浅的看法，供同仁们共同探讨。

一、瑞安市河道采砂管理的现状及存在问题

飞云江是浙江省第四大河，温州市第二大河。飞云江上中游为山区性河道，下游为强感潮河道。其河道来沙途径有：上游区域来沙与下游海域来沙。瑞安市河道采砂从属飞云江流域内，已有十多年历史，目前共有机械采砂船19只（其中飞云江下游云周段7只，飞云江中游高楼寨寮溪段11只，湖岭片区1只），岸砂采挖点3处。年采挖量约为150万立方米，开采方式一般采用抓斗式机械开采。近几年，水利部门对河道采砂加强了管理力度，2000年、2001年连续两年开展河道采砂专项整治活动。飞云江下游取砂范围强制控制在距堤岸200米以外，对飞云江中游寨寮溪段河道采砂废弃料进行就地平整，并加强了执法力度，取得了一定的实效。但赵山渡引水工程截流后，水流减少，平整后的废弃料还是浮出水面，河道面貌改观不大，效果不明显。对此，2002年，市水利局又动员社会力量，投资将近300万元，引进三只采砂船专门清理废弃料，同时要求飞云江中游和湖岭片12只采砂船，全部进行技术更新，改“分筛式”为“统采式”，并限量开采。经过近二年的努力，水利部门通过加强监督力度和广大采砂户的支持与配合，现在飞云江中游寨寮溪段已基本形成主流。但由于飞云江上游水库工程的建成，大部分泥沙被拦截于上游水库，原有的泥沙冲淤平衡被破坏，采砂将被变为短期的资源开采。由于采砂业主只考虑个人经济利益，目前河道采砂仍存在乱采乱挖现象，并有扩大趋势，给河道的行洪安全、航运、旅游等带来了诸多不可忽视的问题：1、洪水受阻影响了河道行洪。高楼段由于采砂的废弃卵石就近堆放，一座座大小卵石堆遍布河面，使河道水流分汊，洪水受阻、行洪不畅，改变了水流的主流方向，严重地影响了河道行洪安全。2、河势稳定受到严重威胁。由于采砂业主只追求采砂作业操作方便，认识不到乱采砂石对河道稳定的危害性，不管是行洪区还是滞洪区，凹岸还是凸岸，只要砂石产量高，就大量采挖，局部河段采砂采挖太深，特别是凹岸采砂后，加剧了河岸冲刷，致使河势稳定受到威胁。如云周个别地段，已受到相当程度的威胁。由于该地段处于凹岸，水深砂质好，含泥量低，采砂船经常在夜间靠近岸边偷采，周围群众曾多次举报，屡禁不止。此外，有的废弃卵石堆积起来形成低坝，洪水时受其导流，使局部河势出现失稳现象。3、局部地段引起沉降、坍滑（坍方）。由于历年来的长期开采，部分河段的超量、超深的开采，使该河床大幅度变深，加上河势的改变，引起了两岸滩地沉降、坍滑。同时，人为地改变了河道自然状态，河道水流也随之改变，引起个别顶冲地段的堤防预留滩地和已抛石加固地段的坍方。4、废弃料堆积严重，影响了旅游业。局部河段一些采砂户只顾到自己眼前的经济利益或贪图方便，岸边废弃的卵石堆积如山，高的有3-4米，低的也在2米左右，绵延起伏，有的还占用了部分农田，既影响了农业耕作，又破坏了自然环境。同时，水下废弃石星罗棋布，犹如一处处小岛，“机关”重重，妨碍了寨寮溪的竹筏漂流。同时也破坏了山区溪流的优美景观，影响了我市旅游资源的质量。5、影响水质，破坏了水资源。由于砂石是采砂船从河底采挖起来的泥砂，后用水洗筛刷分而成，冲刷后泥水直接排入江中，同时采砂船上安装有200至600匹不等的柴油机及其它机械设备，产生一定数量的含油废水，严重影响水质，破坏了水资源。6、造成新的噪声干扰。个别采砂船在离居住区、人口密度较大集镇较近的采砂点，不顾周围群众的正常休息，加班加点，特别是夜间开采，造成了新的噪声污染等等。

二、河道采砂存在问题的原因

1、规划滞后，开发管理无章可循

采砂规划是采砂开发与管理的龙头，也是合理开发砂石的基础工作，更是管理者的依据。缺乏规划的开发，容易导致盲目的开发。由于诸多因素限制，目前专业的采砂规划尚未制订，有关飞云江的防洪规划、影响分析、可行性论证仅就可采区、禁采区作了一些原则性规定，但尚缺乏具体的、可操作性的规定。尽管我市19只机械采砂船都已经水利部门审批，但2000年之前审批的12只采砂船都没有经过专业技术部门论证分析，其余7只采砂船既使有专业技术部门论证分析，也是流于形式，没有严格按照要求划定禁采区和规定禁采期，随意性较大，只要采砂业主交纳有关费用就可以自行开采。对不服从管理、不按规定采挖的采砂者未能及时予以查处；对严重违规造成一定影响的，没有采取强而有力的制裁措施，导致采砂者形成“一旦取得相关证书，可任意开采”的错误思想。采砂业主凭个人职业道德进行开采，水利执法人员仅凭个人经验、认识水平进行粗放式管理，对可采区、禁采区、可采深度、可采量等心中无数、难以把握，缺乏管理依据，往往处于被动管理状态。

2、管理体制不顺

目前河道采砂的管理体制较为混乱，部门法律之间存在矛盾，部门多头管理、职责不清，给规范河道采砂管理带来了困难。依据原《中华人民共和国水法》第24条规定：“在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、沙金，必须报经河道主管部门批准。”《中华人民共和国河道管理条例》也作了与《水法》相似的规定。修改后于2002年10月1日实施的新《中华人民共和国水法》第三十四条规定：国家实行河道采砂许可制度。此外，国土部门依据《中华人民共和国矿产资源法》，将河流江砂纳入矿产实行管理，要办理采矿许可证及征收矿产资源补偿费。交通部门按照《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》，也对采砂实行管理。按照这些法律规定，采砂不仅需要办理河道采砂许可证，而且还要办理采矿许可证和水上水下安全施工作业证。由于采砂涉及多部门管理，相互协调、配合相当困难，多头管理导致管理体制的不顺。

3、暴利的驱使

河道采砂由于具有高额的经济效益驱动，投入少，产出多。据调查了解，采砂者大都是当地农民，大都是当地有点势力的“能人”，法律意识淡薄，个人利益占主导思想，受暴利的驱动，是导致滥采乱挖的主要原因。加上，采砂废弃料清理费用较高，实施统采成本较大，效益降低，这又是河道采砂废弃料堆积的较主要原因。

4、法规不够健全

河道采砂缺乏专门的法律、法规规范采砂行为。有关的法律、法规对河道采砂仅做了原则性和一般性的规定，操作性不强，惩戒力度不大。而一些非法采砂户，受高额利润的驱使，敢于“明知故犯”，其重要原因就是按现有法律、法规的规定，处罚过轻，难以起到惩戒的作用。管理部门要进行严厉打击，又缺乏相应的法律依据。所以，迫切需要专门立法，制定统一规范采砂行为的法规。

5、采砂开发结合河道疏浚遇到阻力

《飞云江流域防洪规划报告》指出：高楼至平阳坑段行洪河床淤积严重，断面极不规则，局部地段深浅悬殊，主河床同滩地分界不明，砂包、土堆、灌木遍布。据此，水利部门提出以合理开发砂石与河道疏浚相结合，使该段淤积严重弯曲的河段通过切滩疏浚转变成顺直型河道结构，在提高行洪能力的同时，又能开发寨寮溪轻舟竹筏漂流旅游项目，促进风景区的发展。但个别村和村民借机提出无理要求，要求对清除河道中的废弃料和滩地进行补偿，甚至漫天要价，增加政策处理难度。同时，旅游主管部门单方面强调保留河滩既保护自然旅游资源的片面观点。

三、河道采砂管理的对策与措施

1、加强法制建设，健全管理制度。

砂石资源开发和利用对保持社会、经济可持续发展起到一定的作用，是我市重点工程建设的原材料的重要保证。但河道采砂又关系到江河河势稳定，也直接关系到河道防洪和通航安全等。根据《中华人民共和国水法》规定，国务院将要制订出台的《河道采砂许可制度实施办法》，给河道采砂的管理、执法提供有效的法律依据。水行政主管部门要专门组织人员进行调查研究，并结合我市河道采砂实际，制定切实可行的《瑞安市河道采砂管理办法》等相配套的规范性文件，同时要建立健全相应的规章制度，特别是日常巡查制度，加大监督力度，及时并严肃查处违法和违章的采砂行为。

2、科学制订规划，提供管理依据

河床砂石是河道稳定、水砂平衡的物质基础，可供开采的床沙质是一种有限的、难以再生的宝贵资源，无限制地、掠夺式开采江砂将会破坏河道的河势，破坏河床的冲淤平衡。因此，制定河道采砂规划是合理开发利用砂石资源的基础工作。要用科学的发展观指导《规划》的制定，科学的发展观告诉我们：为了维持河床的冲淤平衡。既要合理利用河道砂石资源促进经济发展，又要严格控制开采量，防止对砂石资源的过度掠取，影响河势稳定、行洪安全和砂石资源的可持续利用。

浙江省河口海岸研究所编制的《飞云江中下游河段局部取沙对堤防及河势影响分析》，通过对飞云江中下游河段河床演变规律和来水来沙情况、河床分布特点的综合分析，确定飞云江龟岩山～口门上望之间的河道取砂方案，是这段河道采砂的理论依据。

温州市水利电力勘测设计院编制《浙江省飞云江流域防洪规划报告》中对飞云江寨寮溪段采砂规划进行了原则性规定。         

瑞安市水利学会编制的《飞云江高楼至平阳坑河段砂石开采可行性论证》已确定了禁采区和限量开采区。该可行性论证的编制，对飞云江河道采砂管理和禁采期将发挥科学的指导作用。但还需进一步深化，进一步明确可采区、禁采区、可采深度、禁采期；在可采区内确定采砂方式及对采砂机具进行数量控制；严格控制并合理布局沿岸堆沙场地；提出弃渣处理及现场清理要求等，并进行公告。同时要把河道采砂规划同寨寮溪旅游资源保护和开发规划相统一、相协调，更具操作性，当地乡镇和群众也能接受。

其次在赵山渡引水工程蓄水发电后，上游来砂量将减少，水流下泄将使中游河段产生河床冲刷，可采的砂量也将减少，采砂规划应充分考虑这种情况。此外，有关规划须按法律规定报市人民政府颁布实施。

3、引入市场机制，实行招投标拍卖制

河道砂石是一种有限的、难以再生的宝贵资源。根据《中华人民共和国行政许可法》明确规定，对有限的自然资源的行政许可，必须采取拍卖或招投标的方式做出行政许可决定。要打破传统的采砂权的取得方式，逐步引入市场竞争机制，以“公开、公平、公正”的方式实施河道采砂许可。并事先对河道采砂范围内可采黄砂量进行认真的调查评估，以便较科学合理地确定标底范围，维护正常的采砂秩序。招投标拍卖收取的费用应作为专项资金，用于河道整治、提高河道防洪能力的建设和管理，不得挪作他用。

4、逐步实行计划采砂制度

砂石资源开发与管理必须严格按规划确定的采砂范围、年度开采量、开采的总量等要求进行。水利部门要按审批的规划审批河道年度采砂计划并按审批计划颁发采砂许可证；有关采砂单位或个人须按规划向水利部门申报年度采砂计划,并按批准的计划,组织安排采砂工作。

5、强化监督管理，切实履行职责

（1）理顺管理体制，明确管理职责。

《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》颁布后，特别是省政府办公厅浙政办发[1992年]202号文件，明确了水利部门为河道采砂管理单位，所以应实行水利部门一家发证，其他部门过去发的各种采砂证一律无效，只征采砂管理费，其他费种不得再征收。水利部门要切实负起管理责任，对全市河道采砂进行一次全面清理、整顿工作，重新登记、发证，对一些没按规定开采或超范围开采的和尚未进行技术更新变“分筛式”为“统采式”，要一律予以取缔，已审批发证的，可以吊销其采砂许可证。同时,建议成立瑞安市采砂管理委员会，以协调各部门各方利益。其主要职责：宣传贯彻执行有关采砂法律法规，组织制订有关采砂管理规范性文件，处理决定有关采砂的重大事务等。其成员由市府、水利、国土、航管、旅游、公安及当地乡镇等部门组成，并明确各有关部门在河道采砂管理方面的工作职责。同时，近期拟开展一次统一、集中行动，以水利部门为主，其他各部门通力配合，以规范我市河道采砂的正常秩序，以达到确保河势稳定，防洪安全和交通航运安全等。

（2）强化对采砂作业监督检查

由于采砂作业是水上作业，流动性大。采砂户在经济效益的驱动下，往往不顾河势稳定、防洪安全、通航安全和生态与环境保护要求，也不顾汛期和非汛期的要求，挤占航道。因此，水行政主管部门对采砂作业船只的采砂活动必须进一步加强监督检查，并且形成一整套监管制度，建立长效管理机制。监督检查的内容包括：采砂作业区是否设置作业区标志；是否按在审批的范围和深度开采；各种证件是否齐全；采砂设备和采砂技术人员配置是否符合要求；采砂区内的采砂船数量、船名、船号是否与审批的一致；采砂数量是否有超计划开采现象；采砂许可证时间是否超过审批的采砂期；是否按规定缴纳河道采砂管理费等。逐步达到依法、科学、有序地进行河道采砂，坚决取缔非法采砂。

（3）加强执法人员内部监督管理

在河道采砂管理中，水行政执法人员必须依法行政。凡是不执行已批准的采砂规划；不按照规定审批发放河道采砂许可证或者其他批准文件的；不按国家有关规定收取采砂管理费；不履行监督职责，监管不力，或者发现违法行为不予查处，放任自流，造成严重后果，构成犯罪的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法的有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

6、加强监测，科学调整采砂行为。

河道采砂，特别是飞云江采砂在一定程度上改变河床边界条件，可能导致局部河势发生改变。为了解飞云江各采砂河段采砂的河床变化，必须对河道断面和水下地形变化情况定期组织监测。监测成果作为调整采砂区、调整采砂量提供科学依据，以指导采砂活动。

    此外，在条件许可的情况下，今后可在飞云江干流河段开展水砂\平衡监测。专门针对研究砂量平衡为目的悬移质、推移质泥沙测验，并且增加河床质取样，定期进行泥沙颗粒分析和岩性分析，从而研究各段泥沙输移情况，研究采砂后泥沙补给规律，为科学确定可采砂量提供依据。

7、飞云江采砂基本原则

（1）河道采砂，必须实行依法管理，合理开发，限量开采安全原则。

（2）飞云江采砂应与飞云江河口综合整治规划相协调，且不影响飞云江中下游河段当前相对稳定的河势。

（3）取砂应有利于飞云江中下游河段的泄洪，并与航道疏浚相结合，起到一举两得的作用。

（4）取沙不能加剧堤防塘脚的冲刷，根据钱塘江取砂的经验，飞云江下游取砂范围控制在距堤岸200米以外的江中；飞云江中游寨寮溪段取砂范围控制在规划堤线的迎水面50米和背水面30米以外，河床的凹岸、险工地段和重要水工程附近视具体情况取砂范围适当加大。

（5）在有涉水工程，如桥梁、码头和拟建桥梁的地方，一般不考虑取砂。

（6）取砂必须实行统采，不能在河道管理范围内弃置废弃料。确需临时堆放的，应经水行政主管部门批准并缴纳保证金，在规定的时间内清理完毕。

参考文献：

1、《飞云江高楼至平阳坑河段砂石开采可行性研究论证》瑞安市水利学会  2001.11

2、《浙江省飞云江流域防洪规划报告》温州市水利水电勘测设计院  2002.7

    3、《飞云江中下游河段局部取沙对堤防及河势影响分析》浙江省河口海岸研究设计院  2002.12

    4、《飞云江河口综合规划报告》温州市水利水电勘测设计院       2004.11